轉自：中國經濟時報

■閆坤 張曉珉

根據國際貨幣基金組織（IMF）數據，2022年日本政府債務率高達261%，已連續多年高居世界主要經濟體的首位。通過分析日本政府債務率畸高的特徵，以及深層次的財政收支原因和財政政策質效，有助於爲我國財政政策提供可參考的經驗。

政府債務率居高不下是日本財政的典型特徵

縱向來看，從20世紀90年代以來的30多年，日本一般政府總債務佔GDP比重持續攀升，且增速極快。根據IMF數據，1990年日本一般政府總債務佔GDP比重僅有69%，但1996年就突破100%，2009年突破200%，2022年則高達261%。32年間，每年平均提高6個百分點。橫向來看，日本成爲世界主要經濟體中政府債務率最高的國家，其他國家與日本相比差距巨大。例如，2022年主要經濟體的政府債務率分別爲美國122%、法國111%、德國67%、英國103%、韓國54%、印度83%、中國77%，均不及日本的一半。

從IMF數據來看，根據增速變化趨勢，日本政府債務率增長曆程可分爲五個階段。第一階段是1990年至2005年，這15年間日本政府債務率基本保持常態化增長，年均提高約7.8%。其中債務率抬升較快的時期主要有兩段。一段是1997年亞洲金融危機爆發後，1998年、1999年兩年的日本政府債務率增速陡然提高，分別環比抬升12.5和14個百分點。另一段是隨着2000年美國納斯達克科技股“泡沫”破滅和2011年美國發生“9·11”事件，2000年至2002年三年的日本政府債務率則分別環比提升8.2、9.7、10.4個百分點。第二階段是2006年至2007年，政府債務率短暫小幅下滑，從2005年的186%下滑至2007年的183%。第三階段是2008年至2011年，政府債務率年均提高約12.2個百分點。2007年、2008年美國次貸危機、國際金融危機接踵而至，2008年、2009年日本政府債務率分別環比抬升8.8和18.4個百分點。2011年日本發生大地震，當年政府債務率抬高15.7個百分點。第四階段是2012年至2019年，日本踐行安倍經濟學，着力推動財政重建並控制預算赤字水平，減少國債發行，上調消費稅稅率。日本政府債務率進入平穩波動期，波谷最低值爲2012年的226%，波峯最高值爲2019年的236%，8年間波幅不大，債務率年均增速僅有0.6%。第五階段是2020年至今，新冠疫情暴發的2020年政府債務率猛增至259%，較2019年抬升約22.3個百分點，創下單年最大增幅，此後兩年政府債務率在260%左右波動。

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分析日本政府債務率增長曆程，我們發現日本財政呈現兩個特點。一是日本政府舉債度日，長期債務率只增不減。從日本央行的數據來看，2022年的日本國家政府債務總計是GDP的2.2倍，是中央政府預算稅收收入的19倍，政府以稅收爲支撐來償還債務已經不再可能。同時，日本經濟長期低迷，爲刺激經濟，財政政策“易寬難縮”，日本不可能爲償還債務而收緊財政、打擊經濟。在此背景下，日本以借新還舊維持債務穩定和經濟社會平穩成爲更加現實的選擇。二是每逢突發事件對經濟社會造成衝擊，日本政府債務率增速將明顯提高，體現出日本財政踐行了凱恩斯主義的逆週期調節思想，藉助政府公共之手“相機而動”以託舉市場。如20世紀90年代末亞洲金融危機、2000年美國互聯網股市泡沫破滅、2001年“9·11事件”、2008年國際金融危機、2011年日本大地震、2020年新冠疫情等，日本均出現政府債務率的陡然升高。

日本政府債務以國債爲主，且都是國內發行的內債，近半爲央行持有，踐行了財政赤字貨幣化。截至2022年末，日本國家政府債務總計約1257萬億日元，爲2022年日本GDP的2.2倍。債務結構主要以政府債券爲主。具體來看，政府債券規模達1063萬億日元，佔比84.5%，短期國庫券146萬億日元，佔比11.6%，二者合計佔比96.2%，近四十年來一直是日本政府債務的主體。此外，日本還有部分政府借款和臨時借款，2022年分別佔比2.5%和1.3%。值得注意的是，日本政府債券均爲內債，自1988年末以來，日本政府國外發行的債券餘額始終是0。從持有人結構來看，日本央行是日本國債的最大持有人，2022年末持有45%的日本國債和短期國庫券。2013年日本央行引入量化質化寬鬆（QQE）後，次年央行持有國債比重突破20%；2016年日本央行啓動收益率曲線控制政策（YCC）以來，央行持債比重就長期在40%以上。

政府債務率畸高是日本財政收支長期失衡、財政政策質效不及預期的結果

財政收入方面，日本財政已患上“國債依賴症”，稅收收入佔比過低。我們以一般會計預算收入和預算支出作爲日本國家財政的代表。2022年預算稅收收入佔一般會計收入的比重僅有61.8%，而國債發行帶來的財政收入佔比高達34.3%，日本對國債依賴度極高，僅靠稅收無法實現政府財政的正常運轉。回顧1965年以來的日本財政史，我們發現日本以國債增強一般會計收入由來已久，1965年國債發行佔財政收入比重僅有5.2%，但在1966年就已達到14.6%，1977年—1980年期間該比重均突破30%。自1998年以來，日本國債發行提供的財政收入比重持續高於30%。其中國債依賴度最高的三年分別是：國際金融危機後的2009年，國債提供的財政收入比重高達48.5%；疫情暴發後的2020年和2021年，國債發行佔提供的財政收入比重高達58.8%和46%。

財政支出方面，社會保障支出給財政帶來較重負擔，公共工程支出逐步下滑，債務償還佔據大量財政資源。一是社會保障費支出是日本一般會計支出的第一大項，2022年佔比達33.7%。社會保障費支出剛性增長與日本老齡化緊密相關。日本老齡化始於70年代，至2020年日本65歲及以上老年人口占比高達29%，已進入超高齡社會。爲應對日本老齡化社會，日本推行了高福利養老保險制度、高齡者醫療制度、護理保險制度等。日本社保支出佔財政支出比重在1965年爲14.7%；在1975年至2000年間社保比重接近20%；2001年後社保比重突破20%；2012年後更突破30%；2022年的社保支出規模約爲1990年的3.2倍。二是公共工程支出比重逐步下滑。隨着日本完成經濟趕超，對基礎設施的公共投資的邊際效益逐漸遞減。同時，日本社會進入低慾望社會，邊際消費傾向不斷下滑，導致日本公共投資乘數隨之下降。日本在90年代爲應對經濟泡沫破滅，曾試圖加大基礎設施投資，甚至“爲投資而投資”，但政策效果不佳，造成資源浪費，政府債務率徒然增高。日本逐步適應經濟形勢變化，降低了公共工程支出在財政支出中的比重，從1972年的22%下降至2022年的5.6%。三是2022年國家債務清償佔一般會計支出比重達22.6%，是第二大財政支出項。日本債務高企，每年都需要財政支持以實現債務本息接續，自20世紀80年代以來債務償還就佔據了日本財政支出的10%以上，1985年後該比重在20%附近上下波動。

財政政策理念方面，自20世紀90年代以來，日本財政曾在擴張和追求收支平衡之間徘徊，曾試圖解決財政赤字和債務增長過快問題，但寬鬆財政最終成爲主要旋律，且經濟增長低迷，債務率只上不下。日本財政政策整體分爲五個階段，與前述政府債務率上升的五個階段不完全相同但有所呼應。階段一是20世紀90年代至2000年，爲應對資產泡沫破裂，日本整體採取了擴張性財政政策，日本一般會計支出從1990年的69.2萬億日元增長至1999年的89萬億日元，財政支出結構中除了地方轉移支付和債務償還外，主要用於社會保障支出和公共工程支出。1996—1997年，橋本龍太郎內閣爲控制政府債務而短暫施行緊縮財政並提高消費稅稅率，但亞洲金融危機後，日本政府旋即在1999年推出經濟刺激政策。在此階段，日本GDP年化增速僅有1.2%。階段二是2001年至2006年，日本朝野關注財政赤字擔憂日本財政崩潰，小泉內閣推出結構性改革，施行緊縮性財政政策，試圖實現財政收支平衡。期間日本財政支出穩中有降，從2001年的84.8萬億日元降至2006年的81.5萬億日元，但除了2006-2007年外，政府債務率並未出現下降。在此階段，日本GDP年化增速也僅有1.2%。階段三是2007年至2012年，日本爲應對美國次貸危機和國際金融危機推出擴張性經濟政策，經濟刺激規模屢創歷史新高。日本財政支出從2007年的81.8萬億日元增長至2012年的97.1萬億日元。在此階段，日本經濟出現下滑，GDP年化增速爲-0.03%。階段四是2012年至2019年，日本踐行“安倍經濟學”理念，財政政策要求靈活機動，並着力推動財政重建，2012年和2019年財政支出分別爲97萬億日元和101萬億日元，財政支出相對平穩，政府債務率呈現小幅波動。在此階段，日本GDP年化增速僅有0.9%。階段五是2020年至今的疫情和後疫情時代。爲應對疫情衝擊，2020年日本財政支出猛然增至147.6萬億日元，較2019年增長46.2萬億日元，增幅達45.6%，儘管2022年財政支出回落至107.6萬億日元，但政府債務率已突破260%。在此階段，日本經濟出現下滑，GDP年化增速爲-0.4%。

以日本爲鑑，優化我國財政支出結構，提高財政效能

一是我國應提高財政質效，堅決避免類似日本的財政赤字貨幣化特徵，保持我國政府債務率在合理水平，不濫用政府債務，從根本上提高政府債務安全性。

二是應對老齡化對財政的衝擊，既要健全社會福利體系，也要避免福利主義陷阱。與日本相似，我國也面臨老齡化社會，可以以日本的社保支出和老齡化社會應對經驗爲鑑，健全社會福利體系。同時，也要避免財政支出被社會保障捆綁，避免出現福利主義陷阱。建議提前佈局“銀髮經濟”，促進就業，增強居民部門信心，提升社會消費傾向。

三是要適應新發展階段，優化財政支出結構。類似日本的公共工程支出比重逐步下滑，我國也不能僅僅依靠基建投入拉動經濟。要加強財政支出績效考覈，在對經濟落後地區“補短板”的同時，避免重複建設而加劇政府債務負擔。更爲關鍵的是，要重視“日本財政支出長期被社保和債務償還捆綁未能及時推進經濟產業變革”的教訓。我國應將財政支持與技術攻關、新興產業和新興領域的“彎道超車”結合起來，切實推進技術進步，提升全要素生產率，推動我國經濟高質量發展。

（閆坤：中國社會科學院日本研究所黨委書記、研究員；張曉珉：中國社會科學院大學應用經濟學院）