文丨羅志恆（粵開證券首席經濟學家、研究院院長）

2024年3月5日上午，十四屆全國人大二次會議開幕，李強總理作《政府工作報告》，全面總結2023年工作成績，明確2024年經濟社會發展主要預期目標和政策取向，部署2024年政府工作任務。

本次報告有諸多新內容：強調政策抉擇面臨兩難多難問題明顯增加。強調涉企政策要注重與市場溝通、回應企業關切，實施政策要防止顧此失彼、相互掣肘，以企業和羣衆滿意度爲重要標尺，及時進行調整和完善；精準做好政策宣傳解讀，營造穩定透明可預期的政策環境。

赤字率保持在3.0%，新增赤字全部由中央承擔，中央赤字佔比82.3%，爲近年來最高水平，中央加槓桿明顯；未來幾年要發行超長期特別國債，今年發行1萬億超長期特別國債，赤字規模、專項債、超長期特別國債之和達到8.96萬億，再考慮到去年底的1萬億特別國債主要在今年形成支出，積極財政力度不小，通過優化政策組合來落實“加力提效、提質增效”，統籌考慮發展需要和財政可持續性。提出分類推進融資平臺轉型，謀劃新一輪財稅體制改革，爲高質量發展提供財稅制度基礎。提出增強資本市場內在穩定性。

一、高度肯定去年成績，對形勢的判斷強調需求不足、預期偏弱但總體有利，高質量發展是政策首要目標

一是從佈局謀篇看，報告包括三大部分：2023年工作回顧、2024年經濟社會發展總體要求和政策取向、2024年政府工作任務。2024年的工作重點包括10個方面，較去年新增了“深入實施科教興國戰略，強化高質量發展的基礎支撐”和“推動城鄉融合和區域協調發展，大力優化經濟佈局”。從詞頻上來看，政策、創新、科技、安全、風險、高質量的頻率明顯上升，反映出政府對加強宏觀調控、加快科技創新、防範化解風險、促進經濟高質量發展的重視。

二是高度肯定2023年工作成績並強調極爲不易，政策抉擇面臨兩難多難問題明顯增加。國內生產總值增長5.2%，城鎮新增就業1244萬人，全年新增稅費優惠超過2.2萬億元，新能源汽車產銷量佔全球比重超過60%，電動汽車、鋰電池、光伏產品“新三樣”出口增長近30%。

三是對未來形勢和風險挑戰的判斷上，指出外部形勢複雜嚴峻，內部面臨有效需求不足、部分行業產能過剩和社會預期偏弱，但同時指出了中國的制度、市場和人才優勢等，總體是戰略機遇與風險挑戰並存。報告在肯定成績的同時，也提出了當前經濟面臨的困難和挑戰：世界經濟增長動能不足，地區熱點問題頻發，外部環境的複雜性、嚴峻性、不確定性上升。我國經濟持續回升向好的基礎還不穩固，有效需求不足，部分行業產能過剩，社會預期偏弱，風險隱患仍然較多，國內大循環存在堵點，國際循環存在干擾。部分中小企業經營困難。就業總量壓力和結構性矛盾並存，公共服務仍有不少短板。一些地方基層財力比較緊張。科技創新能力還不強。

四是特別強調政策的一致性取向評估，加強政策協調配合，避免政策間相互掣肘。各地區各部門制定政策要認真聽取和吸納各方面意見，涉企政策要注重與市場溝通、回應企業關切。實施政策要強化協同聯動、放大組合效應，防止顧此失彼、相互掣肘。加強對政策執行情況的跟蹤評估，以企業和羣衆滿意度爲重要標尺，及時進行調整和完善。精準做好政策宣傳解讀，營造穩定透明可預期的政策環境。

二、5%左右的GDP增速目標釋放穩增長信號，就業目標進一步增強，加快物價企穩回升的重要性突顯

2024年經濟發展主要預期目標是：“國內生產總值增長5%左右；城鎮新增就業1200萬人以上，城鎮調查失業率5.5%左右；居民消費價格漲幅3%左右。”

第一，5%左右的GDP增速目標符合市場對於穩增長的預期，體現了積極進取、奮發有爲的政策取向。從必要性看，沒有一定的經濟增速，會出現實體經濟低迷、資本市場不振、社會情緒焦慮的負向循環，經濟金融社會難以穩定，信心難以提振。將經濟增速目標維持在2023年“5%左右”的水平，釋放了穩增長的明確信號，有助於增強市場預期和信心。從可能性看，2024年是疫後的第二年，疤痕效應逐漸消退，擴大總需求、放鬆供給約束、提振市場主體信心、激發地方政府活力，穩住房地產這個牛鼻子，5%左右的經濟增速大概率能實現。

第二，就業是最大的民生，就業目標進一步增強，城鎮新增就業由“1200萬人左右”提高至“1200萬人以上”。2024年1月16-24歲（不含在校生）青年失業率爲14.6%，處於較高水平；2024屆高校畢業生規模預計1179萬人，同比增加21萬人，再加上農民工、失業人羣的就業問題，穩就業工作仍任重道遠。落實落細就業優先政策，提高就業目標是應有之義。

第三，3%左右的CPI增速目標維持不變，但加快物價企穩回升的重要性突顯。截至2024年1月，CPI和PPI同比已分別連續4個月和16個月負增長。物價持續低迷將拖累經濟的名義增速，對企業利潤、居民收入、就業等造成不利衝擊，加劇微觀感受與宏觀數據之間的背離。2023年日本股市大漲與中國股市下跌，一個重要背景便是兩國物價水平與經濟名義增速之間的區別，雖然日本1.9%的實際GDP增速大幅低於中國的5.2%，但是日本名義GDP增速卻高達5.7%，顯著高於中國的4.6%。無論是出於其本身所反映出的有效需求不足、部分行業產能過剩等問題，還是針對其對微觀主體處境和預期的負面影響，物價持續低迷的問題均亟待解決。政府工作報告將此前的“廣義貨幣供應量和社會融資規模增速同名義經濟增速基本匹配”調整爲“社會融資規模、貨幣供應量同經濟增長和價格水平預期目標相匹配”，便是要求提振當前低迷的物價。

三、積極財政：適度加力、提質增效，赤字、專項債與超長期特別國債合計8.96萬億，中央加槓桿，優化支出結構，謀劃改革

財政政策的基調延續了中央政治局會議、中央經濟工作會議的提法，與去年《政府工作報告》財政政策基調大致相當，既要發力，用好財政空間，更要優化政策組合、優化支出結構、提高支出效率，把錢花好，兼顧力度和效率效果，兼顧發展需要和財政可持續性；更謀劃長遠要推動新一輪財稅體制改革，加強對高質量發展的財稅支持。

2024年的赤字率擬按3%安排，與去年持平；赤字規模爲4.06萬億，高於去年1800億元；專項債擬按3.9萬億安排，高於去年1000億元；更重要的是未來幾年將連續發行超長期特別國債，專項用於國家重大戰略實施和重點領域安全能力建設，今年先發行1萬億元。赤字、專項債與超長期特別國債合計8.96萬億元，超過去年赤字與專項債的7.68萬億元，也超過去年赤字、專項債與特別國債之和的8.68萬億元。考慮到去年四季度發行的1萬億用於減災防災建設的特別國債，將主要在今年使用，今年的財政實際支出力度將明顯增強。一句話概括今年財政政策：力度較大，但更加強調優化政策組合和支出效率；穩妥以及標本兼治化解債務風險，長期要謀劃新一輪財稅體制改革。

第一，積極的財政政策主調不變，“適度加力”這是由當前宏觀經濟有效需求不足、微觀主體信心仍未根本提振的形勢決定的。“加力”並“保持必要的支出強度”是今年經濟形勢的需要，是順應經濟形勢和經濟工作目標的順勢而爲。當前我國宏觀經濟總體處於疫後恢復期，但面臨一些困難和挑戰：一是有效需求不足，居民消費和企業投資意願不強；二是部分行業存在重複佈局和內卷式競爭，出現產能過剩；三是物價水平低位運行，尤其是PPI降幅較大，導致企業利潤下降、債務負擔加重、投資意願降低、財政收入放緩。

第二，赤字規模和專項債上調，發行超長期特別國債，中央加槓桿，支持國家重大建設的同時擴大有效需求。

其一，2024年赤字率保持在3%，但赤字規模有所增加，首次突破4萬億元。單純看赤字率本身意義不大，因爲我國赤字率口徑偏小，僅涵蓋一般公共預算，不足以判斷我國財政政策力度。財政赤字率數值本身不是個真問題，真問題是兩個：財政支出力度有多大；有哪些政策工具組合。財政赤字率維持不變，但通過專項債、特別國債、其他調入資金等擴大支出具有同擴大赤字率一樣的效果。比如1萬億元的超長期建設國債就相當於增加赤字率0.7個百分點；比如專項債3.9萬億元相當於增加赤字率2.9個百分點。如果將這三者加總計算，實際赤字水平已經達到6.6%的水平，高於去年的6.1%（赤字與專項債之和除以GDP），力度是不小的，是符合當前形勢需要的，不能根據3%本身來得出財政不積極的判斷。但同時，由於財政收入尤其是土地出讓收入形勢的不確定性較大，因此，未來年度有必要根據收入形勢動態調整赤字和債務，類似去年底根據形勢變化及時果斷髮行1萬億元特別國債。此外，還要尤其看到結構變化，赤字規模中中央赤字爲3.34萬億元，較去年新增的1800億元赤字全部由中央負擔，中央赤字佔比爲82.3%，屬於近年來最高水平，體現中央加槓桿；考慮到1萬億超長期特別國債，中央加槓桿程度更高，優化了債務結構。

其二，報告提出“合理擴大專項債投向領域和用作資本金範圍”“額度分配向項目準備充分、投資效率較高的地區傾斜。統籌用好各類資金，防止低效無效投資”，有利於解決當前專項債項目收益持續下降的問題。當前各方對於專項債一般化的問題已形成較強共識，專項債項目收益持續下降引發債務風險、降低財政統籌能力，同時部分專項債資金閒置導致未能充分發揮出財政資金穩增長作用。擴大用作資本金範圍有利於儲備更多收益更高的項目，推動項目儘快落地，降低風險、促進穩增長。更重要的是提出額度分配向投資效率較高的地區傾斜，這實際上在優化債務結構，即優化債務的區域結構，債務擴大的同時通過項目收益來降低債務風險。

其三，報告提出“從今年開始擬連續幾年發行超長期特別國債，專項用於國家重大戰略實施和重點領域安全能力建設，今年先發行1萬億元”，有利於擴大總需求，優化供給結構，提高經濟運行效率，提高中國經濟潛在增長率。同時，超長期國債發行優化了債務結構，降低了債務風險。中央發債相對地方而言成本更低、週期更長，超長期特別國債形成了優質資產，更重要的是避免了地方加杆杆導致的風險，爲地方財政騰出了空間。

第三，重提“結構性減稅降費”， 減稅降費從追求規模轉向注重精準有效，支出科技創新和製造業發展，同時有利於進一步穩定宏觀稅負。我國已連續十幾年實施積極的財政政策，長期實施大規模的減稅降費導致宏觀稅負逐步下降下行，財政空間仍有但總體在持續收窄。一般公共預算收入/GDP下降至17.2%，較2015年的高點下降了4.9個百分點。大國必須保證一定的宏觀調控能力以應對經濟社會風險財政化等各方面挑戰，這就需要穩定宏觀稅負。因此，未來的減稅降費要注重效率和效果，注重結構性減稅降費，側重支持科技創新和製造業等領域，這有利於穩定宏觀稅負。

第四，進一步加大對地方的轉移支付，確保基層“三保“不發生風險，緩解區縣財政壓力和收支矛盾。報告在面臨的風險挑戰中提出了“一些基層財力比較緊張”，同時在政策取向中提出“中央財政加大對地方均衡性轉移支付力度、適當向困難地區傾斜，省級政府要推動財力下沉，兜牢基層‘三保’底線。”近年來受疫情衝擊和房地產形勢低迷等影響，宏觀稅負下行、經濟社會風險財政化導致我國財政收支緊平衡，疊加債務到期，部分區縣財政流動性風險上升。而基層“三保”直接面向企業和居民，關係到市場主體的滿意度和獲得感。因此，財政部門持續加大對地方轉移支付，並要求省對市縣加大轉移支付力度。2024年中央對地方轉移支付預計10.2萬億元，剔除支持基層落實減稅降費和重點民生等專項轉移支付、災後恢復重建和提升防災減災救災能力補助資金等一次性因素後，同口徑增長4.1%。

第五，統籌好地方債務風險化解和穩定發展，進一步落實一攬子化債方案，建立同高質量發展相適應的政府債務管理機制。報告提出“穩妥有序處置風險隱患”“堅持以高質量發展促進高水平安全，以高水平安全保障高質量發展，標本兼治化解房地產、地方債務、中小金融機構等風險，維護經濟金融大局穩定。” 前期國務院常務會議提出我國地方政府債務風險總體得到緩釋，這主要通過財政化債和金融化債等方式實現了展期、降息，度過了短期的流動性風險，以及實現了部分隱性債務顯性化，化債成績值得充分肯定，爲經濟社會進一步發展打下了基礎。但是要鞏固成果，從長期和源頭治理債務，建立同高質量發展相適應的債務管理制度。其一，債務本身不是風險，關鍵是債務支出效率和結構，因此優化債務的區域結構、投向結構、期限結構、主體結構極爲重要，投向高質量發展的領域的和區域，債務規模擴大的同時風險並未擴大。其二，推動地方融資平臺轉型是一攬子化債後的關鍵步驟，融資平臺是滋生隱性債務的主體，要理清楚地方政府與融資平臺的關係，同時推動業務轉型。

第六，謀劃新一輪財稅體制改革是下階段的重要任務，既從根本上解決當前財政運行緊平衡的問題；更爲高質量發展提供財稅制度支持。分稅制改革實施已三十年，有必要進一步將改革進行到底。1994年分稅制改革實施以來，有力地推動了中國經濟持續高速增長，是社會主義市場經濟體制中至關重要的基礎性制度。一是集中了中央財力，有力地提高了中央宏觀調控能力；二是建立了稅收返還和轉移支付制度，有效地降低了區域財力差距，助力推動區域均衡發展和區域基本公共服務均等化；三是配套的稅收制度改革等理順了政府與市場關係，維護了統一大市場，避免了區域分割；四是初步理順了中央和地方關係，穩定了中央和地方的預期，從形形色色的包乾制進入到穩定的中央地方關係階段。但是，當前仍然存在政府與市場關係和邊界不清、中央和地方事權和支出責任劃分不清、地方政府承擔過多的事權和支出責任、財力不夠協調、轉移支付不規範、省以下財政體制有待進一步深化等問題，有必要在未來改革中進一步解決。可以預期，未來要進一步理清政府與市場關係，界定政府規模，避免政府支出責任持續擴張；中央上收部分事權和支出責任，減輕地方政府的支出責任和支出負擔；進一步穩定宏觀稅負，改革消費稅、完善增值稅；強化財政資源的統籌，提高預算管理完整性；不斷規範轉移支付尤其是共同事權轉移支付等。

四、靈活貨幣：貨幣精準有效，結構性貨幣政策工具爲主，幫助房地產化解風險，做好五篇大文章

貨幣政策基調延續中央經濟工作會議提出的“靈活適度、精準有效”。

第一，整體方向偏寬鬆，降準降息仍有發力空間。一是要進一步鞏固當前經濟回升向好態勢，有必要通過降息保持市場流動性合理充裕，起到擴內需、穩預期的作用。二是物價持續低迷，導致實際利率處在較高水平，仍有必要通過降息引導實體經濟融資成本切實下降。2023年12月，新發放貸款加權平均利率爲3.83%，爲2008年有數據統計以來新低，但考慮到低迷的價格因素，實際利率反而在上升且處在歷史高位，抑制了居民消費和企業投資的回升。三是美國通脹回落，美聯儲貨幣政策將由緊縮轉向寬鬆，降息的外部阻力大幅減少。四是政策需保持穩定性和連續性，報告再度強調“營造穩定透明可預期的政策環境”。今年以來，5年LPR調降25BP，貨幣政策靠前發力、着力提振預期的意圖明顯。五是降息的同時，央行需要穩定銀行負債端成本，未來仍有進一步降準和引導降低存款利率的可能。潘功勝行長多次指出，中國央行降準空間較大，通過存款利率、再貸款再貼現利率下調，也將有助於推動LPR下行。

第二，結構性貨幣政策工具是主攻方向，是“以進促穩”“穩中求進”的戰略思路在貨幣層面的落實。

一是“穩”的方面，將持續增加金融對房地產的支持，支持化解房地產風險，構建房地產發展新模式。具體看，包括繼續實施保交樓貸款支持計劃等工具，對不同所有制房地產企業合理融資需求要一視同仁給予支持。同時，預計將進一步支持政策性開發性金融機構爲保障性住房建設、城中村改造、“平急兩用”公共基礎設施建設提供信貸支持。2024年內可能會繼續有抵押補充再貸款工具（PSL）資金落地。

二是“進”的方面，將以“五大篇章”爲抓手，支持實體經濟發展。例如普惠金融領域，2024年1月24日，央行行長在國新辦新聞發佈會表示，放寬普惠小微貸款認定標準，將普惠小微貸款的認定標準由現行單戶授信不超過1000萬放寬至不超過2000萬元。再如，綠色金融領域，碳減排支持工具將延續實施至2024年末。值得注意的是，目前央行已設立信貸市場司，專職聚焦科技、綠色、普惠、養老、數字等五篇大文章。

三是強調盤活存量、提升效能，引導存量貸款向重點領域傾斜。近期央行表態多次提到“提升存量貸款使用效率”，目前，我國人民幣貸款餘額超過230萬億元，是每年增量的10倍，盤活低效佔用的金融資源，雖然不體現爲貸款增量，但使用金融資源的主體效率提高，能爲經濟高質量發展注入新動力。再比如，爲維持商業銀行穩健經營而加大不良貸款覈銷，會給貸款增長施加壓力，但覈銷的貸款資金仍對實體經濟有支持作用，且已納入社會融資規模的統計。

五、擴內需：激發消費潛能，擴大有效投資，實現良性循環

報告提出“從增加收入、優化供給、減少限制性措施等方面綜合施策，激發消費潛能，促進消費穩定增長。”

在外需市場不穩定不確定的背景下，必須堅持擴大內需這個戰略基點，更多依託國內市場，深度釋放內需動力，促進國民經濟良性循環。

刺激消費需要解決居民消費能力不足和消費意願不強這兩個關鍵問題。尤其在居民信心不足情況下，對中低收入人羣發放現金補貼有利於提高消費能力；通過財政支出結構向醫療、教育和養老等公共消費領域傾斜，有利於解決居民後顧之憂，提高居民消費意願。中長期來看，要從根本上解決消費不振的問題，則需要在深化收入分配製度改革、加快構建公共服務體系、引導中長期消費升級、完善社會保障體系等方面着力。從消費類別來看，一是促進數字消費、綠色消費、健康消費等新型消費，積極培育智能家居、文娛旅遊、體育賽事、國貨“潮品”等新的消費增長點；二是穩定和擴大傳統消費，鼓勵和推動消費品以舊換新，提振智能網聯新能源汽車、電子產品等大宗消費，從存量中挖掘增量。

“積極擴大有效投資”，把更多的資金用於支持國家重大戰略、促進產業結構升級、惠民生補短板等領域”，而不是盲目上項目、片面追求GDP“量”的增長。具體來看，一是發揮好政府投資，項目上，重點投向科技創新、新型基礎設施、節能減排降碳、民生補短板、防洪排澇抗災基礎設施建設、設備更新和技術改造等領域；資金上，安排7000億元的中央預算資金，擴大地方政府專項債券投向領域和用作資本金範圍。二是鼓勵和支持民間投資，進一步拆除不合理的准入限制，營造良好的營商環境，提供更多財政和貨幣政策支持，提振民營企業家信心，激發微觀主體活力，讓民間投資願投、敢投、能投。

要統籌擴大有效需求和供給側結構性改革，形成消費和投資的良性循環。消費和投資是有關聯的，有效投資和有收入支撐的消費都是擴大內需的抓手。投資活動在短期形成經濟需求，但在中長期會形成經濟供給，優化供給結構，最終服務於消費；而且投資活動中的從業人員的收入將帶動消費增長，從而再次帶動投資。終端消費需求上升有利於提高製造業投資等，而高質量的投資形成高質量的供給，有利於促進消費的釋放。

六、穩地產：加快構建房地產發展新模式，支持房地產企業合理融資需求

穩地產是2024年維護經濟金融大局穩定的重中之重。報告提及“房”的頻次達15次，接近去年的17次，而且將房地產相關工作都安排在防風險章節中，突顯了房地產是統籌發展和安全、防風險的三大重點領域之首。

從近期形勢看，穩地產政策力度加碼，但房地產市場整體依然偏弱，銷售和投資處於探底階段。2023年三季度以來，中央和地方政府密集出臺穩地產政策，限貸、限購、限價等調控措施持續放鬆，但居民購房觀望情緒較重、房地產企業資金緊張、投資信心不足等問題仍未完全扭轉。2023年全國商品房銷售面積同比下降8.5%；2024年初以來，商品房市場表現依然偏弱，1-2月重點百城商品住宅累計銷售面積同比下降超40%。

從未來政策看，2024年房地產新模式加快推進，供需兩端支持政策密集落地。房地產政策在構建新發展模式的基礎上，繼續優化政策，我們認爲要做好三大任務：保供給、促需求和穩房價。要根據新型城鎮化發展趨勢和房地產市場供求關係變化，分區域優化商品房調控措施推動相關需求釋放，並加大人口流入地區的保障住房建設力度。

一是供給端保交樓，落實金融機構對房企支持的“三個不低於”和房地產項目“白名單”。本次報告再次強調“一視同仁”，支持不同所有制房地產企業合理融資求，延續了保項目優先於保主體的政策思路。對於房地產項目，房地產融資協調機制將全面建立，項目融資“白名單”儘快落地，將緩解房企流動資金壓力。3月15日前，全部地級及以上城市都要建立融資協調機制，經金融機構確認後形成首批合格項目名單，會進一步增強保交樓預期。對於房地產企業，落實地產信貸支持“三個不低於”，適當調整對金融機構的考覈指標，避免房地產暴雷的硬着陸，防範債務風險在不同所有制房企中蔓延。

二是需求端取消商品房購買的限制性措施，一線城市調控政策繼續放鬆的方向不變。近期一線城市相繼優化限購政策，目前仍是漸進式調整爲主，針對重點人羣、重點需求的優化。如北京放鬆通州區限購、上海優化外環外非戶籍及單身人羣限購、廣州取消120平米以上面積段的限購。2024年，一線城市或將分區、因需優化商品房限購、限貸措施，增加有購房需求人羣的名額資格，支持剛需和改善性需求。如降低社保繳納年限或個稅繳納年限要求，釋放有需求但無購房資格人羣的剛需；取消多孩家庭的購房套數限制等。在房地產市場整體調整背景下，二套房限購限貸政策、交易稅費高企也是制約存量房交易的重要因素。未來存量房交易政策需要進一步優化，如提高房貸利息抵扣個稅幅度、降低交易環節稅費等，激活存量房交易，進一步釋放購房需求。

三是一線城市要儘快推出優質地段建設高品質住房，要加大優質地塊的供應，穩地價與穩房價同步推動。2024年初以來，各大城市加大優質地塊供應力度，中心城區住宅地塊推出數量明顯增加。1-2月，一線城市住宅用地成交土地出讓金達500億元，較去年同期（132億元）大幅增長，顯示核心城市優質地塊需求仍有支撐，房地產企業拿地意願有所恢復，土地市場回暖也有助於房地產市場信心提升。

四是高能級城市加快開發建設保障房，財政與貨幣協同支持。本次報告提及“完善商品房相關基礎性制度”，滿足居民剛需和改善性住房需求。加快構建房地產新模式，需要市場軌和保障軌並行，加大保障性住房建設和供給。當前商品房和保障房一長一短，新發展模式下，要在擴大保障房供給的同時解決商品房市場失靈問題，實現穩市場、強保障的雙重目標，避免政策“合成謬誤”引發新的市場衝擊。對於人口流入的高能級城市加快開發建設保障房，低能級城市則考慮由財政收儲部分商品房轉化爲保障房，運用央行創設租賃住房貸款支持計劃，擴大配租型保障住房供給。

七、民營經濟：立法促進民營經濟發展壯大，營造穩定透明可預期的政策環境

報告明確，民營企業是現代化建設的重要力量，爲進一步支持民營經濟發展壯大定下基調。近年來中央持續加大對民營經濟的支持力度，堅持“兩個毫不動搖”、“三個沒有變”，促進“兩個健康”。從過去一年看，中央政策出臺及時有效，全面部署支持民營經濟高質量發展，營商環境明顯改善，但同時要關注到宏觀政策改善與企業家經營預期的背離。這種背離反映出當前企業家和企業不僅需要政策的傾斜和幫扶，但更需要宏觀需求回升、內外部訂單改善，只有總需求回升、訂單改善、收入增加，才能與其他政策配合推動企業經營狀況改善、進一步增加投資，形成良性循環。

從未來政策看，促進民營經濟發展壯大絕非權宜之計，而是長久之策。支持民營經濟發展，要從政策、制度、法治和理論層面將民營經濟發展內嵌於社會主義市場經濟之中，才能從根本上破解市場準入、要素獲取、公平執法、權益保護等方面存在的“所有制歧視”問題。

一是加快民營經濟促進法立法工作，以法制手段保障政策穩定。2月司法部等召開《民營經濟促進法》立法座談會，兩會新聞發佈會上也提及了民營經濟立法工作，相關立法聚焦保護民營企業產權和企業家權益、保障公平競爭，以法治方式保障政策制定的一致性及政策執行的穩定性，爲民營企業保駕護航。不同所有制企業要徹底“一視同仁”，必須完善法治建設，避免以短期政策替代規範的制度。

二是營造穩定透明可預期的政策環境。本次報告強調，“涉企政策要注重與市場溝通、回應企業關切”，聽取和吸納多方面意見。在涉及方向性調整的政策出臺前，應充分聽取企業家的意見，設置時間表和路線圖，避免政策擺動過大。宣傳部門要提高宣傳水平，要及時回應輿論關切，避免一邊倒的正面宣傳與居民、企業感受脫節，創新宣傳形式，維護政府公信力。同時推出正反兩方面的政商關係案例，清亂象、樹典型。

三是完善支持民營企業融資的制度。本次報告提出，“提高民營企業貸款佔比、擴大發債融資規模”。長期以來，由於國有企業有政府的隱性擔保，有限的金融資源更加向國有企業傾斜，民營企業獲得的金融資源更少。未來支持民營企業融資政策要落到實處，需要改革金融機構考覈機制，從支持創新的角度推動銀行信貸投向民營企業。還要配合資本市場改革完善相關制度，鼓勵民營企業公開市場發行債券融資，擴大直接融資。

四是通過擴大總需求解決民營企業信心不足問題。當前總需求不足導致我國經濟面臨階段性壓力，而民營經濟在經濟下行期抗風險能力明顯弱於國企，出於投資回報率的考慮，進一步收縮發展步伐。因此，要通過短期政策和長期改革來擴大宏觀經濟需求，推動宏觀經濟運行回到更高水平，才能從根本上提振民營企業信心。

八、資本市場：增強內在穩定性，防止市場異常波動引發低迷預期，衝擊實體經濟發展

報告提出“增強資本市場內在穩定性”，意味着即要保證制度的穩定，也要兼顧價格的穩定。其一，以資本市場爲代表的直接融資體系，本身與先進製造、科技創新、綠色低碳、數字經濟等新興產業的發展更契合、更適配，要保證融資渠道暢通，形成貸款的良性替代，匹配產業發展要求。歷史經驗顯示，暫停IPO換不來長牛、慢牛格局。此外，資本市場優勝劣汰的功能，要以穩定的退市機制爲前提。其二，資本市場是形成預期、交易預期的“場所”，資產價格尤其是股票價格是反映預期最直觀的載體。急漲、急跌都是資本市場制度不健全、主體不成熟的表現。要通過制度完善、優化，保持價格的相對平穩。具體看，資本市場建設可在以下方面發力。

第一，提高上市公司質量，保證入口暢通的同時加大退市力度，加大對違法違規行爲的懲處力度。首先，要容許足夠多的潛在優質企業進入市場，從增量角度改善投資標的供給，提升上市公司整體質量。這就需要保證制度連續性，傳遞入口暢通信號，以北交所深改“19條”爲契機，狠抓一批優質、合規科技企業上市典型。其次，要加大退市力度，尤其要加強對主動退市的引導，通過優勝劣汰的市場機制，出清已喪失持續經營能力的空殼公司、績差公司，保證存量上市公司的質量逐步提高。最後，對欺詐發行、財務造假等違法違規行爲，監管部門應從重從快予以處罰。

第二，繼續強化分紅導向，優化分紅、回購制度，提高市場長期吸引力。目前，國資委、證監會已先後提出將市值納入央企國企考覈評價體系的發展設想，未來或進一步鼓勵企業負責人重視所控股上市公司的市場表現，及時通過應用市場化增持、回購等手段傳遞信心、穩定預期，加大現金分紅力度，更好地回報投資者。

第三，持續加大長期資金引入力度。一方面，圍繞打通長期資金入市的制度“堵點”着力。未來將進一步支持社保、年金等擴大投資範圍，將指數基金等權益類產品納入投資選擇範圍，容許長期資金參與市場非公開發行等，逐步提高長期資金權益類資產的配置比重。同時，加快建立長期資金三年以上的長週期考覈機制，優化稅收、會計覈算等配套制度，提升長期資金投資行爲的穩定性。另一方面，將進一步增加多元化的風險管理工具，放寬機構投資者使用衍生品的限制，允許更多境內外投資機構在審慎前提下使用衍生品管理風險。

第四，進一步優化市場基礎制度。以交易制度爲例，或可進一步延長交易時間。若不考慮盤前集合競價、盤後大宗交易的時長，目前A股的交易時長僅爲4個小時，較其他成熟資本市場相對較短。這在一定程度上削弱了A股的定價效率，尤其對於中小投資者而言，由於交易工具和能力的欠缺，在面對海外市場帶來的隔夜風險時更容易遭受損失。進一步完善做市商制度，優化激勵補償機制。此外，市場關於“T+0”制度、漲跌幅制度有多重討論，從制度儲備角度來說，或可研究儲備符合我國市場特色的T+0制度，改變現貨市場T+1制度和衍生品市場T+0制度割裂的局面等。

第五，債券市場建設提速。繼續推動公司信用類債券和金融債券市場發展，預計2024年央行將進一步加大債券市場建設，提升銀行間市場的定價效率，同時優化“債券通”的配套措施和制度細則，擴大債券市場高水平對外開放。

九、現代化產業體系建設：發展新質生產力，明確傳統產業、戰興產業、未來產業的發展重點

報告對產業建設的重視程度進一步上升，建設現代化產業體系、發展新質生產力被列爲2024年政府重點任務的第一條。

第一，發展新質生產力是我國科技、產業突圍的必然選擇。一方面，以美國爲代表的發達經濟體在人工智能，量子信息科學，先進製造、生物技術等領域加速佈局，搶佔科技創新制高點。2021年以來，美國政府接連推出《基礎設施投資和就業法案》《芯片與科學法案》《國家生物技術和生物製造計劃》等，在加強基建、刺激經濟的同時，爲半導體、生物、新能源等產業提供鉅額資金投入和補貼。2022年4月，日本發佈《AI戰略2022》和《量子未來社會願景（草案）》，明確在金融、醫療、運輸、航空等整個社會經濟體系中引進量子技術，提高生產效率和安全性。另一方面，美西方持續對我國相關產業施加限制。美國圍繞5G、6G、人工智能、量子、半導體等戰略領域，採取了一系列限制尖端技術發展、阻斷科技交流的遏制做法。例如，《芯片與科學法案》除涉及鉅額補貼、稅收優惠外，還專門設定了對我國芯片技術與企業發展的限制，對我國企業進口芯片生產裝備以及外國公司在我國設立工廠進行全面禁止。在此背景下，發展新質生產力實際上已成爲大國競爭的“主戰場”和“先手棋”。

第二，產業是新質生產力的載體，新質生產力的形成與現代化產業體系構建緊密關聯，需處理好傳統產業、戰略性新興產業、未來產業的關係。尤其是傳統產業，決不能當“低端產業”簡單退出，要從頂層宣傳上明確，傳統產業與戰興產業、未來產業不是存廢替代的關係，而是內在統一的關係。傳統支柱產業能通過技術改造煥發新活力，塑造新優勢。例如，汽車製造業屬於典型的傳統產業，但隨着電動化、智能化、網聯化的進程加速，新能源與智能網聯汽車的需求與日俱增，已成爲擴大內需的“富礦”。

由此，產業發展將以鞏固戰略性新興產業、提前佈局未來產業、改造提升傳統產業爲核心，沿着體系化的道路發展，補齊短板、拉長長板、鍛造新板。一是傳統產業發展應與近期的“設備更新改造”等政策結合來看，整體思路是產業鏈供應鏈的優化升級。隨着相關政策不斷落實落細，將帶來技改投資增長，有利於保持工業經濟平穩運行、穩住經濟基本盤，同時也會反過來增加對數字技術、綠色技術的需求，進而形成產業鏈發展的合力。報告明確提出：“實施製造業技術改造升級工程……推動傳統產業高端化、智能化、綠色化轉型”。二是戰略性新興產業要融合集羣發展，適應技術羣體性突破的客觀規律，生物製造、商業航天、低空經濟等戰興產業迎來大發展機遇。三是未來產業發展規劃和政策將加速出臺。2024年，類腦智能、量子信息、基因技術等未來產業的支持力度將大幅提升。發改、工信等相關部委也將加速出臺規劃或行動方案，未來產業或正式進入政策導入期。

第三，新質生產力形成離不開要素支撐，核心變化將體現在基礎科研佈局加速、數據要素日趨規範、創業投資高速發展三個層面。

一是基礎科研佈局加速。新質生產力的形成需要關鍵核心技術協同攻關，需要顛覆性技術和前沿技術羣體突破。因此，國家層面將強化基礎研究系統佈局，加快佈局一批未來產業技術研究院，搭建跨學科的協同創新基礎平臺，增強原始創新能力。同時，深化科技評價、科技獎勵等制度改革，形成支持全面創新的基礎制度，加強知識產權保護，促進科技成果轉化。

二是數據要素日趨規範。當前，數據已經成爲國家基礎性戰略資源和關鍵性生產要素，數據對於經濟發展就如同石油和電力對於工業經濟發展一樣重要和不可或缺。本次報告特別強調：“深化大數據、人工智能等研發應用……以廣泛深刻的數字變革，賦能經濟發展”。未來，數據產權、流通交易、安全治理等基礎制度將加快完善，包括推進數據標準化體系建設，建立全國統一的數據格式、接口、存儲等軟硬件通用標準等；完善數據產權登記制度等。

三是創業投資快速發展。2023年中央經濟工作會議首次提出“鼓勵發展創業投資、股權投資”，本次政府工作報告再次重申。傳統的財政資金很難適配新興產業企業的發展訴求，而創業投資、股權投資風險共擔、利益共享的機制，能夠爲相關企業提供穩定的長期資金，暢通“科技-產業-金融”良性循環。2023年出臺的《私募投資基金監督管理條例（草案）》中設有專門章節支持創業投資基金髮展，明確提出：“對創業投資基金給予政策支持，鼓勵和引導其投資成長性、創新性創業企業，鼓勵長期資金投資於創業投資基金”。可預期地，2024年對於創業投資的支持力度將進一步加大。一方面，在投資範圍、投資策略、槓桿適用、存續期限等方面給予更多寬限；另一方面，在投資退出等方便提供更多便利，例如支持其在私募股權二級市場流轉、開展份額轉讓，強化其轉讓過程中的稅收保障等。