□ 吳亞平

□ 跨省級行政區的基礎設施是我國在新發展階段構建新發展格局中，暢通國內大循環、促進資源要素自由流動的重要基礎和條件，是現代化基礎設施體系的重要組成部分

□ 我國很多跨省基礎設施存在“最後一公里”的短板或瓶頸制約問題。跨省基礎設施互聯互通和共建共享，對於帶動周邊和沿線地區經濟社會發展具有重大意義。促進跨省基礎設施互聯互通，要以整體優化、協同推進、融合發展爲導向，統籌存量和增量、傳統和新型基礎設施發展

□ 爲加快推進跨省基礎設施互聯互通，相鄰省份要加強組織保障，建立常態化的省級和相鄰市縣兩個層面的跨省基礎設施互聯互通協同協作機制和聯合工作機制，加強相關規劃銜接協調，聯合開展重大項目謀劃和可行性論證，協同解決重大項目投資建設和運營中的主要問題和矛盾

□ 需建立健全跨省基礎設施建設的投融資機制，包括組建專業化的投資運營主體、健全項目投資回報機制、規範審慎引入特許經營/PPP模式、積極引入長期機構資金參與、努力加大政府投資力度和拓寬項目資本金來源

黨的二十大提出，優化基礎設施佈局、結構、功能和系統集成，構建現代化基礎設施體系。跨省級行政區的基礎設施是我國在新發展階段構建新發展格局中，暢通國內大循環、促進資源要素自由流動的重要基礎和條件，是現代化基礎設施體系的重要組成部分。跨省基礎設施互聯互通建設相對滯後，瓶頸效應比較突出，制約了基礎設施網絡化、規模化效益發揮，也制約了跨省相鄰地區經濟社會發展。

“十四五”後期及更長時期內，把跨省基礎設施互聯互通和共建共享作爲拓展投資空間、擴大有效投資的重點之一，不僅有利於促進基礎設施領域補短板強弱項，構建現代化基礎設施體系，而且對加快跨省相鄰地區經濟社會高質量發展具有重要作用，更對暢通國內大循環、構建新發展格局具有重要意義。

一、跨省基礎設施存在瓶頸制約問題

我國很多跨省基礎設施存在“最後一公里”的短板或瓶頸制約問題。由於不同省份的經濟社會發展水平不同，不同省份之間的人流物流等重要生產要素的流動方向不同，不同省份的資源要素稟賦以及對能源電力、礦產資源、土地資源和水資源等重要資源的需求不同，不同省份的產業結構特別是能源重化工產業和特色優勢產業不同，相鄰省份及其跨省接壤地區，對跨省基礎設施互聯互通的重要性、必要性和緊迫性的認識往往差異很大，一頭熱、一頭冷的現象比較突出。

實踐中，相對發達的省份對於推進與相對落後省份的基礎設施互聯互通的積極性往往不太高。有的省份及其接壤地區對僅僅過境、本地區直接受益較少的跨省基礎設施項目建設的積極性不太高；有的地區甚至因爲要佔用本地區相關土地、水資源、生態資源、空間通道等資源要素以及能源、環境容量而拖延甚至反對相關基礎設施互聯互通項目建設；有的地區則對相關項目建設提出不合理條件，增加項目投資或運營成本。這在很大程度上導致不少跨省基礎設施建設成爲現階段我國基礎設施體系的重要短板和瓶頸。有的跨省交通基礎設施建設進度不一致，甚至建設規模和建設標準也不統一。特別是，有的跨省基礎設施項目甚至在跨省境的接壤地區成爲“斷頭路”，對基礎設施網絡化、規模化的效應發揮造成了很大的影響和制約，也往往導致跨省接壤地區在時間和空間上成爲相對偏遠、閉塞的地區，並進一步影響乃至制約這些接壤地區經濟社會高質量發展。

二、明確跨省基礎設施互聯互通投資方向和重點

跨省基礎設施互聯互通和共建共享，對於帶動周邊和沿線地區經濟社會發展具有重大意義。促進跨省基礎設施互聯互通，要以整體優化、協同推進、融合發展爲導向，統籌存量和增量、傳統和新型基礎設施發展。現階段跨省基礎設施互聯互通的投資方向和重點，建議主要包括以下三個方面：

第一，圍繞國家重大交通運輸和能源電力等大通道建設需要，重點支持跨省鐵路、公路、水運等綜合交通基礎設施，以及電網、石油天然氣管道等能源電力基礎設施建設，打通省際乃至區域交通運輸、能源電力、水運以及物流和旅遊等互聯互通的“卡脖子工程”“最後一公里”。

第二，加快推動跨省接壤地區，特別是有關相鄰市縣的公路、水運、電網、水利、旅遊等基礎設施的改造升級，統一建設規模和建設標準，統一建設進度，加快緩解瓶頸制約效應，擴大供給能力，提高供給效率。

第三，大力推進跨省的國家級重點經濟區、經濟帶特別是城市羣、都市圈的城際軌道交通、跨省公共交通、生態環境治理等重大基礎設施互聯互通和共建共享，促進跨省的都市圈、城市羣協調協同發展乃至一體化發展。

三、建立跨省基礎設施互聯互通的協調協同機制

爲加快推進跨省基礎設施互聯互通，相鄰省份要加強組織保障，建立常態化的省級和相鄰市縣兩個層面的跨省基礎設施互聯互通協同協作機制和聯合工作機制，加強相關規劃銜接協調，聯合開展重大項目謀劃和可行性論證，協同解決重大項目投資建設和運營中的主要問題和矛盾。

堅持規劃引領和約束。建立健全規劃銜接協調機制，相鄰省份以及跨省的都市圈和城市羣要加強交通、能源電力、水利、水運、物流、生態環境治理等相關基礎設施規劃的銜接和協調；共同研究制定“基礎設施互聯互通規劃”或三年行動計劃，明確跨省基礎設施互聯互通的目標和主要任務，明確各省份應承擔的責任包括必要的政府投資和資源要素配置責任等；提出跨境基礎設施互聯互通重大項目清單，建立常態化的基礎設施互聯互通規劃建設協調協同機制，以及促進規劃實施的保障措施。爲進一步發揮規劃的重要導向和約束作用，建議研究制定國家層面的跨省基礎設施專項規劃或指導性意見，或者將重大跨省基礎設施項目直接納入國家以及相關省份的國民經濟和社會發展規劃綱要中。

聯合開展重大基礎設施項目謀劃和可行性論證。堅持共商共建共享原則，建議相鄰省份共同加強重大項目謀劃，主要研究提出項目的需求和建設必要性以及商業可行性。對於納入跨省基礎設施互聯互通規劃中的重大基礎設施項目，建議相鄰或沿線省份要聯合開展項目可行性研究論證，協商確定項目的建設地點、建設規模、主要建設內容和建設標準，以及投融資方案等重大事項，明確各省份的相關責任，協調落實項目建設條件和相關資源要素，協同推進項目投資建設進程。

鑑於同一個省份內的接壤地區同樣存在不同程度的基礎設施互聯互通問題，建議省內的接壤地區，特別是具備同城化發展基礎條件市縣之間的基礎設施互聯互通和共建共享，也應當建立相應的跨地市或縣市基礎設施規劃建設的協調協同機制，加快基礎設施互聯互通項目建設步伐。

四、建立健全跨省基礎設施建設的投融資機制

一是組建專業化的投資運營主體。跨省基礎設施互聯互通屬於我國現代化基礎設施體系建設的重要組成部分，有的跨省基礎設施影響範圍不限於相關省份，甚至屬於更大區域乃至全國範圍，其投資建設和運營應當納入中央事權。建議研究設立國家層面跨區域的鐵路、公路、水利、水運和電力等重大基礎設施投資運營主體，重點投資納入中央事權的跨省基礎設施互聯互通項目。鼓勵相鄰省份的接壤地區，以及跨省的都市圈和城市羣聯合投資設立跨省交通、能源、水利等重大基礎設施建設、特色產業園區開發或旅遊景區開發等投資運營主體，推動跨省基礎設施共建共享和特色優勢產業協同協調發展。支持流域上下游省份聯合組建或由下游受益省份牽頭組建流域綜合治理開發投資主體，經上下游相關省份的省級人民政府聯合授權或共同委託，實施流域分期、綜合、滾動開發模式。

二是健全項目投資回報機制。創新跨境基礎設施項目的商業模式，充分挖掘項目潛在商業價值，完善相關價格和收費機制。鼓勵跨省基礎設施項目與沿線或周邊地區的文化旅遊、休閒度假、物流、新能源以及特色農業、優勢資源開發利用等產業類項目進行綜合開發和一體化開發，提高整個項目的可行性尤其是投資回報水平，從而提高項目的可融資性，及對社會資本包括產業資本和金融資本的吸引力。有條件地允許跨省基礎設施項目擴大邊界範圍，將項目的部分經濟、社會或生態等外部性效益轉化爲內部財務效益。對於部分跨省基礎設施項目，根據項目收益性和風險性，相關省份的省級或市縣政府可以給予必要的資本金注入或投資補助支持。

三是規範審慎引入特許經營/PPP模式。貫徹PPP新機制的新要求，針對具有使用者付費機制、經營收入的重大基礎設施項目，鼓勵相鄰省份或跨省接壤地區相關市縣聯合引入特許經營/PPP模式，共同確定項目目標和產出，聯合開展項目特許經營方案研究，精心遴選專業化的社會資本方，充分利用社會資本方的專業能力、同類項目經驗和投融資能力等綜合優勢，加快推進跨省基礎設施項目建設實施。鼓勵跨省的存量基礎設施項目引入PPP模式，通過TOT、ROT等運作方式盤活存量資產，提高運營效率。鼓勵存量基礎設施項目資產、經營權轉讓籌集的資金，用於跨省相關基礎設施項目建設或改造升級。對於確有必要政府投資支持的特許經營項目，按照事權和支出責任相匹配原則，由相鄰省份的省級政府或市縣政府通過資本金注入、投資補助或二者組合的方式予以支持。

四是積極引入長期機構資金參與。鼓勵社保和保險等長期機構資金，通過債權投資計劃或股權投資計劃等方式參與跨省基礎設施項目投資。支持社保和保險等長期機構資金與產業資本強強聯合，發揮合力，共同參與跨省基礎設施項目投資建設和運營，並且可以根據各自的專業能力和投融資能力尤其是對收益性和風險性的不同偏好，就投資收益分配和投資風險分擔進行結構化設計。支持社保和保險等長期機構資金以及其他參與投資的金融資本採取適度的投資與貸款結合的方式，優化項目投融資結構。

五是努力加大政府投資力度。建議依託國家發展改革委建立的全國重大建設項目庫，建立國家層面的交通、能源、電力、水利、通信、倉儲物流等重大跨省基礎設施項目信息系統。對入庫項目適度加大政府投資力度，中央預算內投資、中央財政預算內專項資金和中央層面的政府性基金要適度向入庫的跨省基礎設施項目傾斜，各級地方政府在安排政府專項債券資金投向時，也要適度向有一定收益的跨省基礎設施項目傾斜。建議國家發展改革委研究設立中央預算內投資的跨省基礎設施互聯互通投資專項，主要用於支持跨省基礎設施項目建設，根據項目技術經濟特點和建設運營需要，採取投資補助或資本金注入方式。

六是努力拓寬項目資本金來源。跨省重大基礎設施互聯互通項目資本金比例，建議可在國家規定最低項目資本金比例的基礎上適度下浮（最多不超過5個百分點），具體由金融機構和項目單位自主協商確定。加大地方政府專項債券資金的投資支持力度，對於具有經營收入和一定投資回報的跨省基礎設施項目，建議政府專項債券資金用作部分項目資本金。支持項目投資人從金融市場合法合規籌集資金，提高項目資本金的出資能力；鼓勵項目投資人或項目單位通過發行權益型、股權類金融工具籌集部分項目資本金，包括專項資產管理計劃、私募股權投資基金等。鼓勵跨省基礎設施項目原始權益人發行公募REITs，按照公募REITs相關規定，淨回收的資金，主要用於新的基礎設施項目建設，且主要採取項目資本金注入方式。

（作者系中國宏觀經濟研究院投資研究所研究員、博士生導師）