10月24日閉幕的十四屆全國人大常委會第六次會議，表決通過了全國人大常委會關於批准國務院增發國債和2023年中央預算調整方案的決議。中央財政將在2023年四季度增發國債1萬億元，全部通過轉移支付方式安排給地方，集中力量支持災後恢復重建和彌補防災減災救災短板，整體提升抵禦自然災害的能力。其中，2023年擬安排使用5000億元，結轉2024年使用5000億元。

此次增發的國債的用途，被明確爲災後恢復重建和提升防災減災能力，重點向華北和東北地區傾斜，並優先支持水毀設施恢復重建項目。此次增發國債後，2023年全國財政赤字規模由3.88萬億元增加到4.88萬億元，赤字率從年初預算安排的3%提高至3.8%左右。那麼，四季度中央增發1萬億元的特別國債，體現出什麼樣的財政政策思路？全部由中央還本付息，是否意味着中央在基礎建設方面承擔更多的支出責任？這些新的政策思路，會成爲未來財政發力的新常態嗎？

新投向：從面上民生建設轉向重點基礎設施

此次發行的1萬億人民幣國債，與此前發行的普通國債和特別國債都有一些顯著的差異。此前的普通國債發行，都用於一般性支出，主要聚焦面上的基礎設施和民生工程建設，並不特別指定用途。此次國債的投向非常明確，即圍繞災後恢復重建和提升防災減災救災能力，重點將投向八大方面：災後恢復重建、重點防洪治理工程、自然災害應急能力提升工程、其他重點防洪工程、灌區建設改造和重點水土流失治理工程、城市排水防澇能力提升行動、重點自然災害綜合防治體系建設工程、東北地區和京津冀受災地區等高標準農田建設。

此前三次發行特別國債，從補充國有四大銀行資本金、籌集國家外匯投資公司資本金，到抗疫特別用途，雖然也概括指定了投入方向，但在預算管理上並未實際納入預算；而這次增發國債，則明確納入預算範圍並導致赤字率有所上升。也就是說，此次萬億國債不僅嚴格按照預算法規定全口徑納入預算，而且選擇在四季度推出能夠向市場釋放出較爲明顯的提振經濟的政策效能預期。

近年來，黨中央一直在政策層面持續推動中央政府更多承擔中央事權及支出責任，同時也將其作爲完善政府間財政關係體制機制、化解地方財政壓力的重要手段之一。受到各種主客觀因素影響，地方稅體系培育進展較慢，而土地財政收入又因新冠疫情及經濟放緩等因素影響受到制約，地方債及其化解問題因而成爲近年來地方財政工作的重中之重。

此次中央發行特別國債的還本付息均由中央兜底負責，能有效地爲地方政府財政減負，緩解地方財政收支平衡壓力。特別國債的投向聚焦災後恢復重建和提升防災減災能力，並按照均衡性原則向東北、華北地區傾斜，其還本付息概由中央承擔，實際上是中央更多承擔全國性事權和支出責任的重要體現，有利於推動民生領域補短板項目佈局的全國均衡性和普遍可惠及性。另外，爲促進此次國債募集的資金得到精準有效的使用，此次增發國債資金全部按項目管理，要求“資金和要素跟着項目走”，並通過財政直達機制方式使用。

新思維：從年度財政政策轉向中期財政政策

早在上半年，財政部在制定下半年國債發行計劃時就做了特別考慮，將原定年度國債的發行適當靠前安排，爲後續可能的增發國債預留了一定的政策空間。本次增發的特別國債納入到中央財政赤字管理，採取公開發行方式發行，和已確定的年度國債發行統籌安排。從宏觀政策角度來看，此次增發國債、上調赤字，表明中央並未因近期穩定預期增長而減緩對穩增長政策的推出力度，積極的財政政策仍將作爲未來財政工作的主軸性思維。

“十四五”規劃明確提出，要完善跨年度預算平衡機制，加強中期財政規劃管理，增強國家重大戰略任務財力保障。長期以來，我國的財政預算制度以年度規劃管理爲主，對於跨年度的財政政策安排以及中期財政規劃安排運用較少，此次萬億國債的增發爲中期財政管理實踐提供了一個觀察窗口，對後續跨年度財政政策的探索也能起到較好的示範作用。

值得注意的是，此次增發1萬億元國債中將有5000億元結轉2024年的安排，也就是說此次的國債預算安排及其資金使用具有跨年度的顯著特徵。

此種安排，可能有兩個方面的考慮。

一是穩定四季度和明年一季度的市場預期，雖然2023年安排使用一半資金，但考慮到今年只剩下兩個月時間和冬季天氣對工程施工特別是北方地區工程的作業影響，年內形成的實際工作量可能佔比較小，相當一部分的資金將會在2024年度實際使用，

二是通過對跨年度財政預算安排的綜合平衡，對2024年的財政赤字實現較好地“均攤”，2024年我國的預計赤字率可以適當回調，可能在3%-3.5%就已經足夠。

當然，這也是作爲宏觀調控政策的財政政策，從年度財政政策轉向中期財政政策的具體體現。近年來，我國的政府法定債務餘額與國內生產總值之比控制在50%左右，低於國際通行的60%警戒線，也低於主要市場經濟國家和新興市場國家的綜合水平，即便適當增加政府債務也能保證風險總體可控。

新佈局：從大規模減稅降費轉向優化財政支出政策

減稅降費作爲近年來的重要政策，特別是2018年以來的大規模減稅降費政策，對於減輕企業負擔、激發企業活力具有重要的推動作用，也在促進市場創新、提振刺激經濟等層面產生了切切實實的效果。但從總體趨勢上看，減稅降費政策應該更適宜被理解爲一個階段性的政策，是以科學合理適宜的綜合稅負率作爲終極目標，並根據經濟發展情況循序推進的一個動態過程。我國的財稅體制改革仍在持續推進中，以直接稅爲主體的稅制結構尚未有效形成，總體層面和局部結構的稅負率仍需持續優化，減稅降費政策仍將在一定時間內作爲重要政策繼續推進。

與此同時，支出側的積極財政政策也可以根據經濟社會發展的具體情況加以適時推進，並結合不同時期的特點而在廣度、深度和力度方面有所側重。應該說，此次增發萬億國債，是作爲一種具有“組合拳”特點的調控工具進行使用，在經濟景氣預期明朗的情形下結合具體國情適度提高赤字率，能有效拉動投資並實質性化解地方政府基礎設施建設壓力。

這次增發的國債全部轉給地方政府使用，從資金騰挪的角度看，可助力地方政府調整預算結構，增加其可支配資金，令其能騰出更多資源用於地方化債工作。

從短期看，近年來地方政府債務壓力加大，需要整體經濟景氣轉好而獲得內生性的財政收入進而疏解，而在經濟預期向好的當前時機中央財政能夠提供一定強度的有力支撐，不僅能化解地方債本身，而且還爲地方經濟社會發展本身注入了財政動能與活力，使得地方政府在自身有限的資金下能承擔更多的公共服務，更好地推動本地方的經濟社會發展。

從中長期看，地方債問題的終極化解，仍在於中央和地方財政關係的有效理順，中央需要更多地承擔全局性、共益性、基礎性的中央事權和支出責任，這也有利於推動科學合理的中央和地方財政關係最終形成。

未來，中央在更多承擔全國性事權特別是關係到區域均衡、協調發展、共同富裕等方面應該是會持續推動，根據經濟社會發展情況採取循序漸進的方式加以實施，併成爲一種常態性的可預期的政策動作。

（作者王樺宇爲北京大學法學博士，上海交通大學凱原法學院副教授、財稅法研究中心副主任，主要研究方向爲財稅改革及其法治化、公共政策與社會治理等。）