中國社會科學院 閆坤

導語：

我國個人所得稅從1980年正式開徵至今已有28年，“綜合與分類相結合”的改革方向也早已在2003年中央文件中得到明確，但時至今日，真正意義上的綜合與分類相結合的改革遲遲沒有實質性推進。今後，個稅改革不能再囿於某一具體要素，需要結合經濟、社會發展統籌規劃，並充分考慮各項手段、措施的可操作性，對課稅模式的轉變、費用扣除的確定、稅率的優化調整、徵管流程的重構等作出通盤設計。

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– 確定納稅人和徵稅範圍，合理劃分綜合課稅項目和分類課稅項目–

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個稅的納稅人：中國居民或有來源於中國境內所得的外國人。徵稅範圍：中國居民所有境內外貨幣和非貨幣所得；外國人來源於境內的貨幣和非貨幣性所得。其中，農民的農業生產收入可以免稅。

具體而言，一是可考慮將工資、薪金所得、勞務報酬、稿酬所得和特許權使用費所得等具有勞動報酬性質的收入，納入到綜合課稅的範圍中。由於目前我國個稅屬於中央與地方共享稅，地稅局負責徵收，但地稅局並沒有跨界徵稅的權限，這樣，勞動者在異地的兼職收入就無法彙總起來進行納稅。因此，可考慮由國家稅務總局牽頭建立“個人勞動所得收入彙總徵管制度”，納稅人的個人收入信息可按其就業單位分佈傳送至當地的地稅局，由地稅局統一徵管。二是利息、股息、紅利，因其屬於投資所得，財產租賃屬於讓渡使用權所得，財產轉讓屬於所有權變動所得，因此，可考慮仍然按照現行的分類計徵方式。

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– 改革方向是按家庭徵收，過渡期可先按照個人綜合徵收但增加專項扣除–

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因爲分類所得稅存在諸多弊端，世界上大多數國家是實行綜合與分類相結合的混合稅制，除了對個人不同收入來源進行分類外，還採用將其全年的收入納入計稅範圍，從而可避免收入項目多反而納稅數額少的制度“悖論”。在稅收抵扣項目的設計上，大多數國家都爲低收入者提供了專門的稅收抵免項目，此外，還允許納稅人就其贍養人口的多少和實際負擔的情況扣除一定數額的生計費用，這樣的制度安排在一定程度上使得納稅人之間的稅負大致均衡，也給個人所得稅本身的制度結構賦予了人性化的設計內核。

事實上，我國對個人所得稅按家庭徵收進行改革的呼聲早已持續多年，基本已達成共識，只是在技術層面條件還不太具備。目前在費用扣除方面，我國採取的是綜合扣除和分項扣除相結合的方式，主要是綜合扣除。顯然，我們有必要調整思路，實行以家庭爲對象的徵收方式。具體可將納稅人能夠計算的家庭負擔，比如贍養人口的數量、按房貸利息等計入個稅的抵扣因素，以更好地體現稅收公平原則。

現階段，可考慮按照個人綜合所得徵收，增加“人口贍養係數”和“房貸利息”這兩個專項扣除項目。具體而言，個稅的綜合扣除額可考慮僅與納稅人一個人的生活消費支出額相對應，把“人口贍養係數”和“房貸利息”加進來。房貸利息的扣除必須以財稅信息共享爲基礎，稅務部門應可按納稅人的申請或稅號（聯網）從銀行或土地管理部門獲取與覈實納稅人的貸款數據信息，以此來計算扣除金額。此外，費用扣除標準應根據物價的變化實施浮動，在近年通貨膨脹常態化的情況下，可考慮借鑑各國實行的稅收指數化制度，建立可變的動態扣除機制，根據CPI的變化調整當年的扣除標準，以防止物價的漲跌造成費用扣除與現實真實生活成本的脫節。

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– 優化個人所得稅稅率–

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稅率的設計原則，應是總體上減輕納稅人負擔，尤其是低收入者和中等收入者負擔，同時降低邊際稅率並簡化徵管。借鑑國際經驗，個人所得稅的稅率改革可考慮將稅率設定由現在的7檔降爲5檔，同時，以年爲時間納稅單位，並將最低邊際稅率設計爲1％，最高邊際稅率設計爲35％。調整後各檔稅率及適用範圍見下表。

▼表１調整後個人所得稅稅率表

適用範圍	稅率
年應稅所得額不超過20000元	1％
年應稅所得額超過20000萬至100000元	5％
年應稅所得額超過100000元至250000元	15％
年應稅所得額超過250000元至1000000元	25％
年應稅所得額爲1000000元以上	35％

上表所述的稅率結構簡單明瞭，且最高邊際稅率爲35%，比現行最高邊際稅率45%降低10個點，有利於保證稅率的有效性。同時，年應稅所得額不超過20000元的低收入者，能夠實現既培養納稅人納稅意識又不對其構成較重負擔的稅制設計初衷。中等收入者稅負也不重，不會打擊其工作的積極性，這有利於培育中等收入階層。即便是高收入者，其名義稅負比現行工薪所得的7級超額累進稅率而言，總體上也是降低的。這樣的稅率結構設計，既能體現“量能納稅、多得多繳稅”的原則，也可改善現行稅制的“逆調節”因素，強化個稅在調節收入分配差距方面的功能。

此外，在徵管設計上，可考慮實行源泉扣繳與自行申報相結合的方式，到每年的年終彙算清繳，多退少補。既可保證個人所得稅足額及時入庫，又能培養居民納稅意識和降低徵管成本。

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– 建立科學高效的信息系統和信用制度–

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一是建立稅務部門與銀行、公安、工商、海關等部門實時聯網的個人所得稅信息系統，且該系統中所有與納稅相關的信息能夠隨用隨取，這樣不僅能夠提高效率，同時也能夠實現對納稅人的實時監控。二是建立健全個人信用制度。即需要對每一個納稅人進行身份的定位和識別，建立統一的納稅人識別號。可考慮將每一位社會成員的身份證號碼、社會保障號碼與其個人納稅號碼“三號合一”，成爲其惟一、終身有效的信息單元代號，亦成爲納稅識別號，其取得的每一筆收入，都可記入這一號碼之下，並可根據納稅人的納稅義務履行情況進行信用評級，其評級結果會對納稅人的工作、貸款等社會行爲產生實質性影響，以此促使納稅人自覺履行納稅義務。

（▲詳見《中國財政》2018年第10期）

作者：中國社會科學院 閆坤

責任編輯：李豔芝

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