最高法院判例：复议前置和复议选择模式下,复议机关的不予答复或程序性驳回的救济

【裁判要旨】

复议机关程序性驳回复议申请的，不属于复议机关维持原行政行为、复议机关与原行政行为机关作共同被告的情形。同时，法律、法规规定复议机关对申请人的复议申请不予答复，或者程序性驳回复议申请的复议前置案件中，复议申请人只能起诉复议机关的不答复或驳回复议申请行为，不能一并或单独对原行政行为提起行政诉讼。理由是，复议前置案件经过复议程序实体处理，才能视为经过复议。复议机关对复议申请不予答复，或程序性驳回复议申请，不能视为已经经过复议，未经复议当然也就不能一并或单独对原行政行为提起行政诉讼。而在不是法律、法规规定的复议前置案件中，复议机关对申请人的复议申请不予答复，或者程序性驳回复议申请的，申请人只能选择针对复议机关不答复、驳回复议申请的行为或者原行政行为两者之一，提起行政诉讼，不能对两者同时提起行政诉讼。理由是，复议程序和诉讼程序是两个具有承接关系的救济程序，申请人选择起诉复议机关的不予答复、驳回复议申请行为，实质是选择先行对复议进入救济程序，在针对复议机关的复议决定作出处理之前，人民法院对相关行政争议无管辖权，所以不能同时起诉原行政行为；如果复议申请人已选择直接起诉原行政行为，实质是放弃复议程序的救济，同时又起诉复议机关不予答复、驳回复议申请行为的，人民法院则无法既判决复议机关限期对被诉行政行为作出实质的复议决定，同时又由自己对被诉原行政行为的合法性进行实体审理并作出判决。

【裁判文书】

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2018）最高法行申947号

本院经审查认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二、三款规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第六条第一款规定，行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关决定维持原行政行为”，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。根据上述规定，复议机关程序性驳回复议申请的，不属于复议机关维持原行政行为、复议机关与原行政行为机关作共同被告的情形。同时，法律、法规规定复议机关对申请人的复议申请不予答复，或者程序性驳回复议申请的复议前置案件中，复议申请人只能起诉复议机关的不答复或驳回复议申请行为，不能一并或单独对原行政行为提起行政诉讼。理由是，复议前置案件经过复议程序实体处理，才能视为经过复议。复议机关对复议申请不予答复，或程序性驳回复议申请，不能视为已经经过复议，未经复议当然也就不能一并或单独对原行政行为提起行政诉讼。而在不是法律、法规规定的复议前置案件中，复议机关对申请人的复议申请不予答复，或者程序性驳回复议申请的，申请人只能选择针对复议机关不答复、驳回复议申请的行为或者原行政行为两者之一，提起行政诉讼，不能对两者同时提起行政诉讼。理由是，复议程序和诉讼程序是两个具有承接关系的救济程序，申请人选择起诉复议机关的不予答复、驳回复议申请行为，实质是选择先行对复议进入救济程序，在针对复议机关的复议决定作出处理之前，人民法院对相关行政争议无管辖权，所以不能同时起诉原行政行为；如果复议申请人已选择直接起诉原行政行为，实质是放弃复议程序的救济，同时又起诉复议机关不予答复、驳回复议申请行为的，人民法院则无法既判决复议机关限期对被诉行政行为作出实质的复议决定，同时又由自己对被诉原行政行为的合法性进行实体审理并作出判决。本案中，北海市政府以宝美公司的申请不符合行政复议受案范围为由，驳回其复议申请，不属于复议机关维持原行政行为、复议机关与原行政行为机关作共同被告的情形。宝美公司不能以北海市政府和北海市工商局为共同被告提起本案行政诉讼。根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第二十三条规定，人民法院应当向起诉人释明，要求其更换正确的被告；起诉人坚持不予变更的，人民法院可以依法裁定不予立案，已经立案的，裁定驳回起诉。同时，本案不属于法律、法规规定的复议前置案件，宝美公司选择起诉29号复议决定后，则丧失对原行政行为18号答复的起诉权。而宝美公司一审提出的2-7项诉讼请求，实质是不服18号答复。为此，一、二审裁定对宝美公司就北海市工商局提起诉讼请求驳回起诉，主要事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。宝美公司主张一、二审裁定驳回其诉讼请求，没有审理北海市工商局的违法行为及不作为行为。但是，本案一、二审认为宝美公司针对北海市工商局的起诉不符合法定受理条件，裁定驳回起诉，并未进入实体审理。北海市工商局作出的18号答复是否合法，以及是否应当为宝美公司补发营业执照等实体诉求，不属于本案的审理范围。一、二审没有审理相关实体争议，符合法律规定。宝美公司以此为由申请再审，理由不能成立。

综上，宝美公司的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（一）、（五）项规定的情形。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：

驳回北海市宝美有限公司的再审申请。