王立彬

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近來，稀土成爲輿論焦點。今年5月20日，習近平總書記在江西贛州考察時就推動稀土產業綠色可持續發展作出重要指示，引發了社會各界對稀土乃至其他戰略性礦產資源的熱議。6月4日~5日，國家發展改革委更是一連召開了三個稀土座談會，展開密集討論。

礦產資源是國民經濟發展的基石。實現兩個一百年目標，應對國際貿易摩擦，都需要龐大且穩固的礦產資源安全體系作後盾。當下，隨着我國經濟的快速增長，如何更好地保障國家礦產資源安全，緩解資源約束矛盾?如何更好地統籌國內與國外兩個大局，提升我國礦產資源控制能力？本期特邀專家就此進行評論。

美國商務部6月4日發佈了根據13817號行政命令提交的跨部門報告，作爲國家戰略提出確保稀土等關鍵礦產安全供應的政策措施。美國這一國家戰略的出臺，絕不是針對當前貿易摩擦的應急之舉，而是一場醞釀已久、跨部門的總動員，涉及土地利用、環境保護、勞工政策等多方面制度，堪稱深思熟慮、用心良苦。其中，有三大特徵值得我們關注、警惕。

第一，儘管稀土供應問題非常醒目，但並非源於今年5月以來關於“稀土之戰”的鋪天蓋地媒體報道，而是始於三年前——這意味着現任美國政府成立未久即開始相關“摸底工作”：2017年7月21日，特朗普總統簽署第13806號行政命令，要求“評估並強化美國製造業和國防工業基礎及供應鏈彈性”，跨部門工作組由五角大樓領導併成立16個工作小組，重點評估內容包括供應鏈不安全的唯一來源、單一來源、外國依賴、原材料短缺等。2017年12月20日，美國頒佈第13817號行政令《確保關鍵礦產安全可靠供應的聯邦戰略》。據此，2018年5月，美國內政部發布由美國地質調查局編制的35種“關鍵礦物”商品清單，包括鈾、稀土等。這份清單特別備註了“依賴於中國和俄羅斯的礦產品”，而不包括任何其他礦產大國。今年6月4日出臺的這項國家戰略，補充了五角大樓對第13806號行政命令的回應、美國國家科學和技術委員會的《先進製造中的美國領導力戰略》等等。由此可見，美國針對戰略性礦物的部署籌劃已久。就像整個貿易摩擦一樣，關於稀土等戰略性礦產資源供應問題仍然是美國挑起來的，他們在三年前就已經開始“未雨綢繆”了。

第二，美國這一國家戰略觸及美國政治體制一些深層次問題，比如：國有土地使用限制、環境保護紅線、勞工政策等等，都是長期以來屬於或涉及美國製度的根本問題。在環境保護、勞工政策方面趨於消極保守，與克林頓政府、奧巴馬政府積年累月形成的民主黨治理模式針鋒相對，同時在國有土地利用方面又與傳統共和黨治理模式大不相同。比如：改善在國有土地上獲取礦產資源的機會，縮短許可時限、簡化審查程序等“簡政放權”；修訂美國土地管理局、美國林業局的土地使用規劃程序；發展美國礦產勞動力，維持一個強大的國內勞動力隊伍（其實我們也可以理解爲“國有勞動隊伍”）；針對剛性十足的美國環境保護制度，要求徹底審查礦業被迫撤出保護區的情況，評估國家環境政策法和其他法規，評估並改進《清潔水法》《河流和河牀法》等等，全然一副“要礦石不要森林”的姿態。

第三，充分認識這一系政策值得警惕的傾向，包括有備而來、所圖非淺等，同時，也要留有觀察餘地，避免掉進單邊主義挖的坑裏。我們要看到，這些政策大都屬於或源於美國總統的行政命令。法理上，美國國會可以限制甚至推翻總統的行政命令，但過程複雜漫長，至今尚未發生過。美國最高法院也可以裁定推翻行政命令，但至今只發生過兩次，一次是裁定杜魯門把全國所有鍊鋼廠歸於聯邦政府控制的行政政命令無效，另一次是裁定克林頓企圖阻止美國政府與罷工者簽署協議的總統令無效。行政命令不能取代立法，但在實踐中經常起到與立法類似的效果。任何一位總統可以撤銷上一任總統發佈的行政命令。但事實上等新一任總統上任，很多情況不是物是人非，就是木已成舟。學者們依據每任總統任期內簽署的行政命令數量，衡量其運用權力的多少。富蘭克林·德蘭諾·羅斯福任內簽署的行政命令多達3700項，以其絕無僅有的四個任期，塑造了美國通過二戰崛起的進程。最近三年來，美國退出TPP、禁止移民、美墨邊境建牆等影響大甚至有社會破壞性的政策都是行政命令。

粗中有細、處心積慮，表明美國壟斷資本的國家根本利益不會易弦更張。美國對國家礦物安全的極度重視，提醒我們在堅持自由貿易、全球化資源配置同時，要清醒認識國家礦物安全問題。事實上，在我們這個擁有十三多億人口的大國，對於自然資源管理工作而言，穀物安全與礦物安全密切相關，糧食之本在於土地資源和淡水資源，包括化肥礦物的氮磷鉀安全。聯繫基本國情，我們要像對穀物安全一樣對待礦物安全，像對待糧食安全一樣對待資源安全。