導語：40年的改革開放持續探索出一條中國特色社會主義道路，而且即將取得全面建成小康社會的偉大勝利，以此爲節點，新時代改革開放將對接全面建設社會主義現代化國家的新徵程。財政作爲國家治理現代化的基礎和重要支柱，需要抓緊推進自身改革，做好支撐改革開放和全面建設社會主義現代化國家相對接的準備。正因爲處於兩輪改革交替的關口，我們需要從歷史的視角來探析財稅改革40年之路，把握重中之重，爲開啓新一輪財稅改革做好準備。

40年財稅改革歷程

回顧40年財稅體制改革的實踐歷程：從1978—1993年，在改革開放的背景下，我國開始了以“分竈喫飯”爲基本取向的財稅體制改革，具體經歷了“劃分收支，分級包乾”“劃分稅種，覈定收支，分級包乾”“多種形式包乾”等幾個改革階段；1994年開始分稅制財政體制改革，進行了中央與地方的事權、支出範圍、收入的劃分，還建立了中央財政對地方稅收返還和轉移支付制度；從1994年至今，在分稅制框架內推進了一系列具體的改革，包括出口退稅機制改革、農村稅費改革、財政支出管理體制改革、所得稅分享改革、《預算法》修訂、“營改增”改革、國地稅徵管體制改革、中央與地方財政事權和支出責任劃分改革、地方政府性債務管理改革、轉移支付制度改革、資源稅改革，以及開徵車輛購置稅、出臺環境保護稅法、推動政府和社會資本合作、推進財政資金統籌使用、調整相關稅種收入中央地方劃分比率等。

這些改革緊緊圍繞着市場化改革的頂層設計和具體要求，對改革開放全局產生了深遠的影響。但也要看到，我國地區經濟發展和基本公共服務供給的差異擴大、基層財政困難帶來地方財政債務風險加劇、土地財政問題日益嚴峻，究其根源，在於中央與省級財政關係不完善、地方各級政府間財政關係不穩定、不規範，解決好這個問題，才能順利開始下一輪財稅改革。

40年財稅改革主線

事實上，幾乎所有關於財稅改革40年的話題，都會圍繞着以下關鍵詞展開：“統收統支”“分竈喫飯”“財政包乾”“分稅制”“提高兩個比重”以及“事權”“財權”“財力”“支出責任”等等，而這些關鍵詞主要用於描述中央和地方財政關係，屬於財政管理體制範疇。因此，我們可以做出判斷：財稅改革40年曆程的主線索恰恰是財政管理體制的發展，中央和地方財政關係的變遷。

從黨的十八大以來中央對財稅改革的部署來看，財稅改革的主線日益突出。十八大對財稅改革的三方面要求是：加快財稅體制改革的步伐，健全中央和地方財力與事權相匹配的體制；完善促進基本公共服務均等化和主體功能區建設的公共財政體系；構建地方稅體系，形成有利於結構優化、社會公平的稅收制度。其中每一項要求的落腳點都是政府間的財政關係。十八屆三中全會公報指出“必須完善立法、明確事權、改革稅制、穩定稅負、透明預算、提高效率，建立現代財政制度，發揮中央和地方兩個積極性。要改進預算管理制度，完善稅收制度，建立事權和支出責任相適應的制度”。從中可見，建立現代財政制度的落腳點是發揮中央和地方兩個積極性，對預算、稅收、財政管理體制的改革要求分別是改進、完善、建立，說明中央看到財政管理體制改革的滯後性和緊迫性，明確了“事權和支出責任相適應”的改革主題。2014年中共中央政治局會議審議通過的《深化財稅體制改革總體方案》中進一步明晰了調整中央和地方政府間財政關係的路線圖：在保持中央和地方收入格局大體穩定的前提下，進一步理順中央和地方收入劃分，合理劃分政府間事權和支出責任，促進權力和責任、辦事和花錢相統一，建立事權和支出責任相適應的制度。十九大將中央和地方財政關係改革提到了預算改革、稅收制度改革之前，置於深化財稅體制改革的首位，爲深化中央與地方事權與支出責任劃分提供了最好的時機，改革內容被明確爲“建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關係”。此後，國務院相繼推出“指導意見”和“改革方案”，財政管理體制改革在中央與地方財政事權和支出責任劃分方面取得階段性成果。

但是從與預算管理制度改革和稅制改革的比較來看，財政管理體制改革相對滯後，已經成爲“木桶的短邊”，原因是財政管理體制要調整政府間財政關係，觸動既得利益格局，是難度最大的改革，而漸進式改革的策略恰是先易後難，所以，該項改革滯後是符合改革邏輯的。我國正是遵循着既定的改革邏輯把握着改革節奏，《深化財稅體制改革總體方案》對建立現代財政制度所須推動的三項改革設立不同的目標要求，對預算管理制度改革要求“取得決定性進展”，對稅制改革要求在立法、推進方面“取得明顯進展”，在事權和支出責任劃分改革方面要求“基本達成共識”。可見，對財政管理體制改革的要求是三項改革中程度最輕的，足見其難度。但是，目前建立現代財政制度的另外兩項改革已經基本實現目標要求，要再向縱深推進，需要依靠三項改革聯動，財政管理體制改革必須奮起直追，直到滿足可以發起三項改革聯動的條件。因此，未來的財稅改革需要更加突出財政管理體制改革的主線，理順央地財政關係，才能早日實現建立現代財政制度的財稅改革目標。

推動新一輪改革需把握改革“關鍵詞”

在確定了財稅改革40年曆程和未來財稅改革的主線索爲“通過財政管理體制改革理順央地財政關係”後，還需要在主線索上“添枝加葉”，從而讓改革更加全面、嚴謹。再深挖40年曆史規律就可以發現，最應該置於主線上的“枝葉”是如下五個關鍵詞：“漸進式改革”“集權與分權”“積極性”“基數”“事權、財權、財力、支出責任劃分”。

▣關鍵詞之一：“漸進式改革”。40年財稅改革一直遵循着“漸進式改革”路徑，因爲財稅改革既是我國市場化改革的一部分，也是市場化改革的先導，從改革模式上需要與漸進式的市場化改革相適應，遵循着“先收入改革、後支出改革”和“先邊角改革、後核心改革” 的漸進式改革路徑。目前，收入改革、邊角改革部分已經基本完成，在國家治理現代化亟需現代財政制度支撐的當下，我國選擇將支出改革融入核心改革——財政管理體制改革央地財政關係，改革路徑就是“事權和支出責任劃分改革”，建立事權和支出責任相適應的財政管理體制。

▣關鍵詞之二：“集權與分權”。40年財稅改革一直是向着“分權-集權-分權”的方向迂迴式前進。在實施分稅制改革前，我國財政管理體制的改革方向是“放權讓利”，下放權力到地方，地方發展經濟的積極性被極大地調動，形成強大的動力推動我國經濟持續多年高速增長。但由於過度分權導致了“兩個比重”下降、中央宏觀調控能力弱化、地方重複建設和無序競爭、經濟發展方式粗放等負面問題。正因如此，我國實施了以集權爲取向的分稅制改革，重振中央財政。在中央和地方收支劃分後，形成中央收入佔比高於地方、地方支出佔比高於中央的收支格局，爲了收支格局的穩定，建立了稅收返還和轉移支付制度，既保障地方財政收支平衡，也保障地方發展經濟的積極性。此後又有提高金融保險業營業稅稅率並將提高部分劃歸中央、逐步提高印花稅中央分享比例、提高所得稅中央分享比例、將原屬於地方收入的營業稅通過“營改增”實現過渡期中央地方五五分成、建立中央和地方共同負擔出口退稅新機制、將車輛購置稅、船舶噸位稅、成品油消費稅收入劃歸中央等改革舉措，均是集權取向的改革。分稅制雖然顯著增強了中央的宏觀調控能力，爲社會主義市場經濟體制奠定重要基礎，爲企業提供了公平、規範的發展環境，但也出現了因中央地方分工不當、權責不對等導致地方政府財政壓力大而累積了鉅額債務，以及爲彌補收支缺口而對土地過分依賴，地方政府發展經濟的積極性受挫。目前，我國經濟增速換擋進入新常態，需要重振地方政府活力，首先即要讓地方財政恢復元氣，因此，將開啓新一輪以“分權”爲取向的財政管理體制改革。由於目前需要保證中央宏觀調控的力度，着力穩定增長和推進供給側結構性改革，所以暫且在保持中央和地方收入格局穩定的前提下，通過加強中央事權和支出責任來實現權責對等，之後，再推動收入劃分改革，實現向地方分權。

▣關鍵詞之三：“積極性”。40年財稅改革一直是以調動各方積極性爲載體。我國改革開放之初分別通過實行家庭聯產承包責任制等向農戶放權的手段調動農民的積極性，通過實行兩步“利改稅”、承包經營等向企業放權的手段調動國有企業的積極性，通過“分竈喫飯”的財稅體制改革等向地方政府放權調動地方政府的積極性。後來儘管爲了提高“兩個比重”調動中央的積極性而實施了分稅制，但時刻注意了保障地方的既得利益，通過基數加增長的策略保持地方積極性。此輪財稅改革最終要建立現代財政制度，“發揮中央和地方兩個積極性”又被重提。可見，調動中央和地方積極性是財稅改革不可忽視的重要載體，如果財稅改革讓任何一方的積極性受挫，就說明改革仍在路上，還不徹底。

▣關鍵詞之四：“基數”。40年財稅改革一直是以“基數”作爲重要緩釋工具，在改革的每一階段均可以發現“基數”的影子。最初“劃分收支、分級包乾”改革中就有“以1979年財政收支預計數爲基礎，經調整後確定包乾基數”的做法；隨後“劃分稅種、覈定收支、分級包乾”改革中又有“以1983年決算收入數爲基礎，覈定分成基數，確定分成比例”的做法；再後來分稅制改革中有“稅收返還額在1993年基數上逐年遞增，遞增率按增值稅和消費稅的平均增長率的1:0.3 的係數確定”的做法；最後“營改增”改革中也有“以2014年爲基數覈定中央返還和地方上繳基數”的做法。此外，在建立中央和地方共同負擔出口退稅新機制時有“以2003年出口退稅實退數額爲基數，超基數部分的退款額由中央政府和地方政府按照75:25的比例分別負擔”的做法。正是因爲財稅改革調整中央與地方政府的財政關係，動的是既得利益，可能出現阻力，爲了保證“漸進式”改革性質不變，便以基數作爲改革的緩釋工具，用於每一次央地財政關係調整的改革中，然而雖然實現了“漸進”的初衷，但也給改革冠以較大的不徹底性。

▣關鍵詞之五：“事權、財權、財力、支出責任劃分”。40年財稅改革一直是以“事權、財權、財力、支出責任劃分”爲基本着力點。雖然從1994年分稅制改革開始，我國才正式提出“事權與財權相結合”的處理政府間財政關係的基本原則，此後這一原則依次調整爲“財權與事權相匹配”“財力與事權相匹配”“事權與支出責任相適應”，但事實上分稅制以前“放權讓利”的財稅改革也是調整的事權和財權劃分。因此，事權、財權、財力、支出責任劃分在不同時期的改革中分別充當了改革的基本着力點。原因是事權、財權、財力、支出責任是政府間財政關係構成的四個要素，它們的歸屬和配置反映着中央與地方政府之間、地方各級政府之間縱橫交錯的財政關係。

在把握上述五個關鍵詞後，新一輪財稅改革的思路就逐漸清晰。

首先，仍要遵循“漸進式改革”路徑，根據市場化改革的節奏，完成“支出改革”和“核心改革”，建立事權和支出責任相適應的財政管理體制，進而建立現代財政制度，待新一輪財稅體制改革開啓後，着力探尋財權與事權相匹配的改革之路。

其次，在經濟新常態趨於穩定、供給側結構性改革取得實質性進展後，可以推動新一輪以分權爲取向的財稅改革，即啓動收入側的財政管理體制改革。在中央和地方之間重新劃分收入，全面調整央地財政關係，在保障中央積極性的前提下，通過重建地方稅體系，着力提高地方積極性。需要強調的是，新一輪財稅改革的關鍵詞應爲“適度分權”，防止產生因過度分權而帶來的一系列後遺症。

再次，由於時代已發生變遷，需要逐漸清理舊體制的遺留問題，尤其是計劃經濟體制遺留的問題。這就需要逐漸改革稅收返還制度，讓分稅制更加純粹。同時，在新的改革中儘可能少地使用基數，防止地方政府爲做大基數而採取各種極端的行爲而干擾市場。

最後，根據事權、財權、財力、支出責任劃分的關係，把握改革邏輯。事實上，此前的財稅改革對於事權、財權、財力、支出責任的幾輪調整也並非簡單的排列組合，可以從兩個維度進行判斷：一是事權和財權處於權利層面，分別對應財政的收入和支出；二是事權和支出責任處於權責層面，均對應財政支出，二者應該對等。由此可見，“財權與事權相匹配”是跨越收支兩個領域的更高目標，而“事權與支出責任相適應”則是同在一個領域的相對初級的目標，那麼這裏的改革邏輯就很明確了，先劃分事權和支出責任，實現支出方的權責對等，再以事權劃分爲依據劃分收入（財權），實現收支權利的匹配。

就能在

作者：中國社會科學院 閆坤 於樹一

責任編輯：李豔芝

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