作者简介：叶晓川，中国人民公安大学法学院讲师，法学博士，警察法学教研室副主任，硕士生导师。文章来源：《河北法学》第35卷第8期，2017年8月。本文系2013 年度司法部“法治建设与法学理论研究”课题:《精神病人实施的暴力案件中公安执法研 究》(13SFB5020)研究成果。

摘要：与“责令改正”类似的表述在各类规范性文件中大量出现，通过对相关规范性文件和案例的研究发现，“责令改正”存在概念、适用范围和法律属性的混乱，需要从理论和实践进行厘清。借用类型化方法和哈特法律规则范式，对“责令改正”进行理论分析，认为相关的表述应当统一为“责令改正”，其法律性质应当认定为行政处罚，并尝试构建规范化的“责令改正”。

一、“责令改正”问题理论与实践的厘清

“责令改正”经常出现在各类规范性文件中，据不完全统计，直接包含“责令改正”的规范性文件近25000 篇。包含有“责令整改”字样的规范性文件近 6000 篇，直接包含“责令限期整改”的规范性文件近 9000 篇。而“责令改正”的内涵与外延、法律属性等，理论和实践中均没有给予一致性的回答。在没有给“责令改正”定性的情况下，相关的适用程序和法律救济也难以发挥应有的作用，阻碍监督行政权力和保障公民权利法律目的的实现。

“责令改正”的混乱体现在概念表述的不统一，内涵、外延的不一致，法律属性的不确定，适用程序缺乏相关的规范等。由于缺乏直接的理论支撑，需要通过对规范性文件、司法案例等进行实证性研究，从实践中的乱象找出类型化研究的依据。

(一)“责令改正”概念的厘清

“责令改正”在各种规范性文件中的表述主要有三种:一是直接采用“责令改正”的表述，例如最新颁布的《慈善法》第 108 条之规定。二是采用“责令整改”，例如《旅游经营服务不良信息管理办法(试行)》(下文简称《旅游办法》)第 15 条之规定。三是采用“责令限期整改”，例如《民用核安全设备监督管理条例》第 57 条之规定。

有意思的是，在各种规范性文件中对三种表述的内涵和外延，有的持一致性态度，而有些则认为三种表述的内涵和外延是不一致的。一些规范性文件中，上述三种表述之出现一种，可以看出，在文件内部认为三种表述的内涵与外延基本相同，用一种表述替代。有些规范性文件中，同时出现两种甚至三种表述，这就意味着，同一份规范性文件中，认为三种表述的内涵和外延式不一致的，不能采用同一种表述方式。如此不同的用法，给“责令改正”披上层层雾霾，无论是行政主体还是行政相对人，在概念表述的迷雾中跌跌撞撞。

(二)“责令改正”适用范围的厘清

“责令改正”的适用范围比较广泛，且并不统一。主要有两种，一是针对行政相对人适用的责令改正，如上述《旅游办法》中的规定，责令的对象是旅游经营者和旅游从业人员;二是针对行政机关内部的责令改正，如上述《慈善法》的规定，由上级机关或者检查机关针对内部机构和人员的责令改正。

“责令改正”既可以用于外部行政相对人，又可以用于行政主体内部，在实践中并未进行区分。事实上，基于适用范围的不同，可能直接导致救济手段的不同。对外部行政相对人的责令改正，相对人可以提起行政复议或行政诉讼。对行政主体内部的责令改正，不属于行政诉讼的受案范围，只能够通过行政机关的内部程序加以救济。

另外，对行政主体内部的责令改正也不同于内部处分。首先，《公务员法》明确规定了“警告、记过、记大过、降级、撤职、开除”的处分，责令改正不属于法定的处分形式。其次，法律规定了对处分不服的申诉控告程序，对于责令改正，并没有赋予法定的申诉控告程序。最后，从《慈善法》的表述上看，责令改正和处分是可以同时适用的，根据《公务员法》，处分不能并处适用，因而，责令改正不属于内部处分。

(三)“责令改正”属性的厘清

对“责令改正”法律属性的认识也不统一，大致有四种看法:第一，有的规范性文件认为属于监督措施，例如《旅游办法》，从语意解释来看，责令改正与检查、暗访等措施一样，均是为了实施有效的监管。可以认为，责令整改是一种监督措施。第二，有的则认为属于行政处罚，例如《进出口商品检验法实施条例》中规定，从逻辑上看，本条规定的责令限期改正是轻于吊销执照的行政处罚。第三，有的直接认为责令改正属于具体行政行为，并不对其进行更为细致的分类，如《北京高克影视制作有限公司与北京市工商行政管理局西城分局所作责令改正通知上诉案》，法院判决书中认为:“西城工商局作出京工商西金责改字(2013)0620-2号责令改正通知书……高克公司不服上述具体行政行为，诉至一审法院……”第四，还有些认为“责令改正”属于行政命令。《环境行政处罚办法》第 12 条认为责令改正属于行政命令。有学者进行更细致的区分，认为责令改正分为劝诫指导和行政命令。

二、责令改正的概念辨析

“责令改正”、“责令整改”和“责令限期整改”的含义比较相近，在具体用法上并不统一。从对相关概念含义的不断发掘中，找出更为合理的用法，使得法律体系内部更为协调。

(一)相关概念的语义分析

从语义上来看，“责令”是命令某人或某机构负责做成某件事，其核心含义在于“做成”某件事，如果没有“做成”，则不符合责令的含义。“做成”本身并不包含价值判断，即做成的事情，既可能是好事也可能是坏事。“整改”的含义为整顿并改进，整顿并改革，改进和改革也均有向好的方面发展的意义，但并不意味着最终结果一定为正确的。因而，“责令整改”的概念可以理解为:行政相对人执行行政主体的命令，做成行政主体要求的整顿和改进。行政主体提出的要求即可以是直接提出具体的要求，也可以指引到某些法律规定中的要求。

“限期”是指，指定日期，不许超过;指定的不许超过的日期。限期是要求行政相对人在特定期限内必须完成“责令整改”的内容，比“责令整改”的表述更加具体。另外，限期整改的具体期限，应当受到法律、法规的限制，不能恣意行事。

“改正”意味着把错误的改为正确的。改正的含义包含两层，其一是已经存在的行为或状态是错误的，其二是经过一定的行为，使之前的行为或状态变为正确的。强调的是由错误变为正确的过程，以及可以判断为正确的结果。“责令改正”可以理解为:行政相对人由于其错误的行为或状态，依照行政主体的要求进行改变，以达致正确之结果。从其英语表述“order the violator to take corrective action”中，也可看出要求最终正确行为的含义。与“责令整改”相比较，“责令改正”更为重视最终结果的正确性，而最终结果的正确性一般是由法律确定的，而非基于行政主体的具体命令(因行政主体的命令并不是在所有情况下均是正确的)。

(二)相关概念的实证分析

通过相关的实证研究可以发现，“责令改正”、“责令整改”和“责令限期整改”用于不同类型的规范性文件之中。具体来说，“责令整改”和“责令限期整改”常用于行政法规、地方性法规和部门规章之中，在全国人大及其常委会制定的法律当中并不常用。而“责令改正”常用于法律、行政法规以及规章等当中。从范围上来看，“责令改正”的使用范围比其他两种表述更为广泛。

法律体系内部的语言和逻辑自洽，是评价法律体系的重要指标之一。如果一个法律体系内部的法律用语混乱，缺乏统一性，不利于法律的运行和实施。因此，规范性文件中的表述统一为“责令改正”更为妥当。首先，“责令改正”强调正确的结果，而行政主体作出责令改正行为的目的，也是为了矫正行政相对人的错误行为或状态，进而达到正确的结果。其他表述难以蕴含结果正确的意义。其次，结合行政法的基本原理，“责令改正”本身具有限期的意义。行政行为需要具有确定性和特定性，应当具有明确的时间限制。无论规范性文件中是否有“限期”的文字表述，在实践中均应当有明确的期限。最后，从法律层次上来看，狭义的法律为全国人大及其常委会制定的，立法技术从客观上更为精准，语言表述也更加精确。采用上位法的表述既符合法律优位的原则，又能减少实践中因不同表述而造成的混乱。

三、作为行政处罚的“责令改正”

从论证方法上看，对“责令改正”性质的论证遵循两种路径，一是直接论证“责令改正”的性质，二是采用列举+排除法进行论证。多数学者在论证“责令改正”的性质时，采用列举排除法的论证进路。即认为“责令改正”不属于行政处罚、不属于行政强制等等，进而认为“责令改正”属于某种行为。事实上，即使能够否定“责令改正”的一些法律性质，也不能够推论出“责令改正”属于另一种行为。除非能够满足两个条件:一是所列举的各种行为已然穷尽，二是对出其认为的性质之外的其他各种结论，均进行了细致的否定性论证。否则，这种论证逻辑则有待商榷。换言之，当论证一个水果是什么时，认为这个水果不是榴莲、不是芒果、不是桔子、不是梨等等，因而这个水果是苹果。其间的逻辑缺陷，一目了然。同理，在难以穷尽的排除其他所有可能的情况下，排除法的论证方式会留下逻辑上的缺陷。因此，本文采用直接论证的方式，对“责令改正”的行政处罚属性进行实证和理论的分析。

(一)法律依据中的可能性

通过对《行政处罚法》和《立法法》进行分析可以发现，认为“责令整改”属于行政处罚，并不存在法律上的障碍。

第一，《立法法》中明确了相关的立法权限，其中授予法律以最为广泛的权限。另外，除必须由法律规定的事项，《立法法》将相关立法权授予行政法规。“责令改正”即使没有被《行政处罚法》明文规定，其他法律在对其的规定也并不违反《立法法》的要求。

第二，《行政处罚法》第 8 条规定了行政处罚的种类，明确将行政处罚种类的设定权授予法律、行政法规。那么，《慈善法》、《反恐法》、《全国社会保障基金条例》等法律、法规，完全有创设新的行政处罚种类的权限。

第三，《行政处罚法》第 9 至 14 条分别规定了不同位阶规范性文件的创设权，从正反两方面明确行政处罚种类创设的权限。“责令改正”明显不属于上述必须由法律、行政法规、地方性法规保留的种类，相关法律、法规、规章有权规定“责令改正”的适用。

第四，《行政处罚法》中并没有规定对同一违法行为，不能施加两种不同的处罚。《行政处罚法》中的规定，并没有排除同时适用两种以上的行政处罚。对同一违法行为处两种不同的行政处罚与一事不再罚原则并不矛盾。后者强调对已经施加过行政处罚事项，不得以同一理由进行再次处罚。基于该原则，并不能推论出第一次处罚必须只适用一种行政处罚。在其他规范性文件中，对相对人同事除以两种行政处罚的情况也并不少见。例如《道路交通安全法》第 91 条“饮酒后驾驶机动车的，处暂扣六个月机动车驾驶证，并处一千元以上二千元以下罚款。”对酒后驾车的，同时处以暂扣驾驶证和罚款两种行政处罚。同时适用其他行政处罚和“责令改正”，并不能够排除“责令整改”具有行政处罚的性质。

(二)“责令改正”的惩罚性

一个行政行为是否属于行政处罚，应当符合行政处罚的特征与构成，进而与其他行政行为进行界分。通说认为行政处罚有以下几个特征:(1)主体是具有行政处罚权的行政主体;(2)以违法行为为前提;(3)具有惩戒性和惩罚性;(4)违法程度不足以用刑罚来惩戒。

其中，以违法行为为前提和惩戒性，是行政处罚区别于其他行政行为的最重要特征。如果法律、行政法规对违反行政管理秩序的行为设定了带有惩戒性质的措施，该措施不妨认定为行政处罚。“责令改正”同时以违法为前提，且具有惩罚性。

一方面，“责令改正”的适用必须是针对违法行为而进行，因出现违法行为，行政主体认为违法行为人应当采取必要的措施，改正其行为，使之变为合法行为。对于合法行为，“责令改正”则不存在适用的余地。

另一方面，“责令改正”是否具有惩戒性，是一些学者认为其不属于行政处罚的重要理由。事实上，在现代社会，法律的惩罚是针对人的社会性方面而作出的，在直接的意义上，它不能被简单地理解为教育，更不能被看作一种社会性的报复，而是一种以隔离措施为手段的行为禁制。简言之，惩罚性体现在对法律义务的增加。柏拉图认为惩罚有两方面的功能:矫正的一面，即强迫做错事的人修正他的行为;威慑的一面，即警示他人不要仿效行恶之人。

“责令改正”的惩罚性体现为三点:首先，责令改正是一种具有国家强制力的直接要求，除非经法定程序，相对人没有克减的余地。其次，责令改正要求其结果的正确性，无论相对人如何行为，必须对其违法行为进行纠正。其惩罚性更多的表现为矫正的一面，而非威慑的一面。最后，责令改正是在一定期限内的具体要求，在非责令改正的情形下，相对人可以依据自己的意志进行相应的行为，并无期限的要求。而责令改正要求相对人在一定期限内进行必要的行为，直接加重相对人的义务。

(三)保证相对人的充分救济

行政处罚意味着直接对行政相对人的权利义务产生重大影响，可能克减相对人的权利，也可能增加相对人的义务。从行政行为类型化的角度看，行政处罚属于不利(负担)行政行为。自行政法产生之日起，行政法的重要任务之一就是限制公权力的滥用，对可能侵害相对人权利的公权力行为尤其关注。为此，对不利行政行为的控制和救济更为充分。从这个角度来看，把“责令改正”纳入行政处罚的范畴，更有利于监督行政权的行使，保障相对人的合法权益。

一方面，法律保留原则和法律优位原则的适用更为严格。《行政处罚法》中明确规定了相关立法权限和幅度，从立法上监督行政权的创设和行使。“责令改正”的设定和适用，应当遵循《行政处罚法》等法律的规定，依法设定相关处罚。《行政处罚法》中对其中一些可能重大影响相对人权益的行政处罚规定了听证程序。在行政处罚作出时，已经经过了严格的法律程序，更有可能限制公权力的滥用。

另一方面，对行政处罚进行司法审查的程度更深。对一般的行政行为，《行政诉讼法》中以合法性审查为原则，甚至只审查行政行为的合法性。而对行政处罚，法院可以审查相关行为的合理性，且可判决变更。相较而言，审查程度更深，范围更广，更有利于保证相对人的权利。

四、“责令改正”的规范类型及规范分析

“责令改正”的规范类型大致有四种:前置型规范、独立型规范、选择型规范、并处型规范。借用哈特的初级规则和次级规则理论进行分析，更有助于对“责令改正”规范属性的认识。

(一)“责令改正”的四种规范类型

1．前置型规范:一般采用“……责令改正，拒不改正的，处以……”的模式进行规定。《反恐怖主义法》第八十六条的规定。该规范类型一方面规定了责令改正的具体适用，另一方面以更为严厉的处罚做后盾，确保责令改正的实现。对相对人来说，此种类型的处罚较轻，行政相对人在规定期限内，改正其违法行为，即可避免受到更为严厉的处罚。从逻辑上来看，针对相对人的违法行为，行政机关应当首先要求相对人改正其违法行为，只有在相对人拒不改正的情况下，才可进行其他的行政处罚。这就排除了直接适用“责令改正”之外的行政处罚的可能性。如果行政机关直接做出其他行政处罚，则可能导致行政行为处于违法的状态。

2．独立型规范:一般采用“有……情形之一的，由……责令改正”。《促进科技成果转化法》第 46 条规定，就属于此种类型。独立型规范仅规定责令改正一种处罚方式，要求相对人改正其违法行为，并没有规定拒不改正的其他处罚。对相对人来说，处罚力度不大，较为温和，多适用于不严重的违法行为和内部行为。基于依法行政的基本原则，行政机关只能适用“责令改正”，不能适用其他行政处罚。虽然“责令改正”不排斥其他的行政处罚，但在此类规范之下，通过法律规定排除了其他行政处罚的适用。

3．选择型规范:采用“责令改正，或处以……”的规范模式，给予行政主体较大的裁量权。其处罚程度比独立型规范要重，但又轻于并处型规范。行政机关根据违法行为的轻重，在要求责令改正的同时，可以施加或不施加其他的行政处罚。选择型规范的设定，不意味着行政机关可以任意进行处罚，需要根据相对人违法行为的具体情节进行适用。行政机关的行政行为要受到合理性原则的拘束。另外，此类规范中，“责令改正”的适用是必要的，可以在适用责令改正的前提下，附加其他行政处罚。不能仅适用其他行政处罚，而不适用“责令改正”。

4．并处型规范:采用“责令改正+其他种类行政处罚”的模式进行规定，如《人口与计划生育法》第 36 条之规定。此种规范方式较为严厉，在要求相对人改正违法行为的基础上，要加以其他处罚，以恢复期违法行为对社会利益造成的损害，并加以更有力的威慑。适用当中，既要适用“责令改正”，又要适用其他的行政处罚，对于适用哪些其他的行政处罚，则由行政机关根据情节进行选择适用。

(二)“责令改正”的规范分析

哈特认为“初级规则施加义务，次级规则赋予权力。初级规则关注物理的行为和行为的变化。次级规则同时关注指引物理运动和变化的行为，以及因之而产生或变更的义务和责任。”对初级规则来说，“不论人们接不接受这种规则。他们都被要求去为或不为某些行为。对次级规则来说，人们可以通过行为或者言论而引入新的、取消或者修改旧的初级规则，或以各种方式确定初级规则的作用范围，或控制它们的运作。”初级规则存在三个缺陷:不确定性、静态性、无效性。进而需要次级规则根据不同的缺陷进行相应的补充:承认规则补充不确定性、变更规则补充静态性、裁判规则补充无效性。

如果把行政机关做出的“责令改正”视为初级规则，即无论相对人是否愿意，其义务已然得到增加。相应的，针对初级规则，即“责令改正”的具体内容，同样可能引入次级规则适用。不同的情形所引起的次级规则不同，进而引起的后果也不尽相同。第一，“责令改正”如果缺乏明确的期限或改正的目标，则可能将相对人置于不确定的余地。相对人不知何时改正，也不知如何改正。承认规则更多体现为“习惯”的羁束，即以理性第三人的判断来确定合理的期限，以及改正结果的正确性。第二，“责令改正”一经做出，其法律效力即被固化，非经法定程序不可变更，如遇到错误的情形，法律授权相应的主体，依法对“责令改正”的行为进行变更。另外，当违法的相对人，依据“责令改正”的要求，修正其行为，使之归于合法状态。那么，“责令改正”也应当归于消灭，其效力发生变更。第三，对于“责令改正”，产生争议时，需要特定的机构引入加以判断。在行政法中，具体体现为行政复议和行政诉讼。

事实上，从次级规则的分析可以看出，行政机关在适用“责令改正”时，应当尽量保证其确定性，赋予行政主体自我纠错的能力，同时还需要司法裁判的保障。

五、建构规范化的“责令改正”

“责令改正”的混乱给实践造成了较多的不变，对其性质的不确定，可能致使行政机关在运用“责令改正”时，越到各种困境。在统一表述前提下，对“责令改正”的程序、内容、适用对象和救济进行规范化的要求，显得尤为必要。

(一)保证“责令改正”的确定性

法律的确定性主要变现为内容的确定和期限的确定。“责令改正”的内容多样，例如《环境行政处罚办法》第 12 条规定了八项内容，而大多数的规范性文件中缺乏类似具体的规定，只体现在责令改正通知书中。

在规范性文件的制定中，可以借鉴《环境行政处罚办法》中的做法，对责令改正的具体内容加以细化。一方面限制行政机关的裁量权，给予行政机关更为明确的指引，确定相应的裁量基准。另一方面给相对人提供预测的可能性，对保障公民权利有更为积极的意义。

“责令改正”期限确定性通过改正的期限加以确定，针对不同的违法行为应当设定不同的期限，对期限的设定必须是合理的和具体的。期限的合理性体现在违法行为的严重程度和性质，对需要较长期限才能改正的行为，应当设定相应的期限，不可给相对人赋予不可完成的义务。对需要较短期限可以改正的行为，应当减少改正的期限，不可设定过长的期限，否则可能对相对人产生不利影响，侵害相对人的合法权益。期限的具体性要求每个“责令改正”通知/决定中，必须用明确的语言表明改正期限，不能采用模糊的表述。

另外，“责令改正”的适用对象也应当是确定的。“责令改正”的适用对象比较广泛，即可以对外适用，也可以对内部人员适用，混合着适用容易造成实践中的混乱。同样是“责令改正”，对外的决定可以通过行政复议和行政诉讼的方式进行救济，对内决定的救济途径则较为狭窄。基于对内、对外行政行为的各项特点，具有较为清晰的界分更为合适。

(二)适用程序的规范化

“责令改正”的适用程序在实践中缺乏规范化的要求，给行政机关留下过多的裁量余地。与其他种类的行政处罚一样，“责令改正”的适用必须遵循法定程序。根据行政处罚力度的不同，设置不同程序，更为符合公平和效率的要求。

从处罚力度来看，“责令改正”的处罚力度弱于《行政处罚法》中规定其他处罚，无论是上述四种规范类型中哪一种，“责令改正”本身的处罚力度并不强烈，更多的倾向于矫正的目的。即使在并处型规范中，对相对人长生更大影响的不是“责令改正”，而是并处的其他行政处罚。从这个角度上来看，对“责令改正”的程序性要求不必过高，对其适用可以留有一定的裁量权。

从效率角度来看，《行政处罚法》对不同种类的行政处罚规定了不同的程序。对较轻的行政处罚可以适用简易程序，对较重的行政处罚则适用听证程序。资源的有限性决定了，对不同的行政处罚不可一概而论，否则可能是对资源的浪费。因而，对“责令改正”来说，过于繁琐的程序，并不利于行政目的和行政法目的的实现。

因而，针对不同的规范类型，可以采用两种方式进行规范化，一是单独适用“责令改正”的情形，二是与其他行政处罚共同适用的情形。单独适用“责令改正”，一般针对违法行为不严重的情形，行政机关要求相对人自己进行改正。适用的程序应当遵循《行政处罚法》和正当程序原则的基本要求。对共同适用的情形，可以直接适用并处的行政处罚的程序。一方面，在同一个程序中解决几个问题，可以节约资源，提高行政效率;另一方面，并处的其他行政处罚的程序，多规定在《行政处罚法》中，更为明确和具体，在适用中更有利于监督行政权和保障公民权利。

(三)救济的规范化

“责令改正”的司法救济在实践中并无障碍，但将其纳入审理范围的理由却各不相同。有的法院认为“责令改正”属于具体行政行为，进而得以审查“责令改正”。有的法院认为“责令改正”直接影响了相对人的权利义务，应当纳入到受案范围之中。最高人民法院发布的典型案例“江西省盐业集团公司吉安公司诉吉安市工商行政管理局行政处罚案”中认为，“责令改正”属于行政处罚。

因此，在司法救济中将“责令改正”的属性统一认定为行政处罚更为合适。首先，以具体行政行为认定“责令改正”，说理性不足，并非所有的具体行政行为都是可诉的。另外，具体行政行为载判决书中的用法，首创于 1989 年的《行政诉讼法》，经过修改后，具体行政行为的表述在《行政诉讼法》中不复存在，继续沿用具体行政行为的表述，缺乏法律依据。其次，以影响相对人权利义务的标准考察“责令改正”，也不恰当。给行政主体以抗辩理由，即要确定是否影响了相对人的权利义务。增加了相对人的举证责任，不利于相对人权利的保护。第三，如果认定为行政处罚，司法机关在审理过程中即要审理其合法性，又要审理其合理性。一方面审查的程度更深，可以更好的保障相对人的合法权益;另一方面审理程序比较明确和固定，有助于提高司法效率。最后，最高人民法院发布的指导案例，虽然没有法律上的拘束力，但可以代表最高司法机关对某个法律问题的认识和认定，对其他各级法院具有指导性。其他各级人民法院采用最高院的认定，符合法律统一性的要求。

结 语

行政法的目的就是为了监督行政权的行使，保障公民的合法权益。“责令改正”适用的普遍性和经常性，对相对人的权利义务发生重大影响，要求学界和实务界必须作出回应。对“责令改正”概念、适用范围和属性的厘清，是对行政主体作出“责令改正”行为进行规制的前提。对概念和适用范围的规范化，有助于实现“责令改正”行为的确定性;对法律属性和适用程序的规范化，以保障“责令改正”作出的合法性;对救济的规范化，以实现对相对人权利的保护。