原標題:試點“生態銀行”，以浦城爲突破口，南平邁出嶄新一步

去年，南平成爲全國唯一健全國有自然資源資產管理體制改革試點設區市。針對山水林田湖草等自然資源管理家底不清、權屬不明、數據重疊三大突出問題，南平建立邊界清晰、權責明確的國有自然資源資產管理體制，試點“生態銀行”。

在福建省、南平市國有自然資源資產管理局的共同努力下，南平推出的全省首個國有自然資源資產統一信息管理平臺。針對“九龍治水”式的碎片化監管困局，南平率先破題，將山水林田湖草作爲一個生命共同體，建立起邊界清晰、權責明確、系統高效的國有自然資源資產管理體制，由一個部門來管理。

這個平臺有什麼效果呢？

近日，福建和順礦業化工有限公司的雷總打算在浦城縣山下鄉青山村的屏峯硫鐵礦開展礦山恢復治理工程，並開發旅遊項目，面積約6000畝。哪些地塊符合開發條件？以前，他得先到環保部門瞭解生態紅線範圍，然後去林業部門瞭解保護區範圍，再去建設、國土部門瞭解建設規劃、土地利用規劃。而現在，雷總髮現，只要在平板電腦上劃出範圍，圖上各類國有自然資源數據、規劃範圍和管制邊界信息一目瞭然，省去了來回跑部門的麻煩。

舉要治繁，統一監管資源

在南平10個縣市區中，浦城先行先試。在浦城縣長沈曉文看來，土地、礦產、森林、水等資源分散在不同管理部門的多頭監管模式，因所有者缺位、部門職責交叉等問題而造成管理效率低下，問題頻出。

去年5月，浦城菜園圃採石場企業主黃君賢碰到了一件怪事。採石場於2005年通過政府招標掛牌成立，但礦區竟然違法了，中央環保督察發現部分礦區佔用了19.4畝樟元山省級森林公園。黃君賢后來得知，採石場在辦理手續時，主要打交道的是國土局，但林業部門在礦區批覆之後在附近地區設立了森林公園，兩個部門之間的數據交換壁壘，造成採石場違法。

沈曉文

多數資源的所有權都屬於國家所有，但到底由誰來代理行使所有者權利，在法律上缺乏明確的代表主體，國家所有權往往被虛置。建立統一行使國有自然資源資產所有權人職責的體制勢在必行，由一個部門統一監管。

去年10月，我省試點實施方案出爐，省、南平市國有自然資源資產管理局當月設立。針對要管的家底在各部門手裏、有多少家底等問題，縣國土資源局局長陳小武說，省局創新推動、明確了採集的具體內容、統計口徑、規範要求等。有了規範，浦城以土地、礦產、林木和水四類資源開展試點，打通國土、農業、林業、水利、環保、規劃、住建等部門數據孤島，編制了自然資源“一張表”。爲讓統計更具科學性，從四大類中再細分出十小類，充分利用現有數據成果。幾番覈驗比對，初步摸清浦城的家底，而且權屬也分得清清楚楚，特別是將國有產權和最容易混淆的集體產權分清。

縣水利局水資源管理站工程師黃錦銘

爲分清權屬，確權工作做得很細，如東風水庫在確權時，原來登記年平均水位是302.25米，後來選擇了301.25米，因爲考慮到這一米牽扯到109畝集體農田，水庫以租用方式進行蓄水，因此選擇了後者，確保權屬清晰無爭議。

家底釐清了，

就要明確所有權人和頒證。

今年5月，浦城嘗試選取了東風水庫、羊角尾螢石礦、九里鉬礦進行了登簿，並以覆函形式由省國有自然資源資產管理局行使所有權，在全國率先探索實現了以統一的自然資源資產管理部門爲所有權主體代表的自然資源確權登記。

目前，以浦城爲突破口，南平全市都完成了改革試點工作，全市的大家底初步釐清：國有土地面積21.42萬公頃；林業部門認定的國有林地面積9.46萬公頃；礦區283個，共55個礦種；流域面積在50平方公里以上的河流有119條，平均水資源總量爲269.86億立方米。

解剖麻雀，破除數據重疊

“沒有爭議的都釐清了，剩下都是難啃的骨頭，問題出在各部門自成體系，各有自己的地類標準，國土有12大地類，林業也有14個地類，標準不一，如國土部門的一部分園地就是林業部門的林地，國土部門的未利用地、草地被劃爲林業部門的宜林地。”南平市國有自然資源資產管理局副局長王衝說，爲更直觀展示國有自然資源資產現狀，浦城將所有數據圖斑統統裝入一張底圖，疊加了各類國有自然資源範圍線、生態紅線、基本農田保護紅線、城鄉建設總體規劃等，在全省率先製成了“一張圖”。

南平是林業大市，

林業部門與國土部門對林地的認定標準不一致，

及權屬交叉問題較爲突出。

“如浦城縣國土和林業部門對林地認定持異議的面積約585公頃，兩部門權屬認定不一致面積7729公頃，不一致比例接近一半。”王衝說，統一監管必須邊界清晰，重點要解決林地與耕地、園地、建設用地、未利用地重疊問題。

解題尚無前例可循，

只能摸着石頭過河。

在浦城菜園圃案例中，實地查看後，雖然採石場立項比森林公園早了兩年，但是重疊的19.4畝山體未開發。因此，考慮到該地塊是省級森林公園，保護生態利在千秋，縣裏協調礦區，業主黃君賢不僅讓出了佔用地，還多退了9.4畝。

與此相反，浦城富嶺鎮一家木材加工廠卻保留原樣。國土部門認爲該地塊是園地，因此在農轉用報批時，無需獲得林業主管部門批准，2014年批覆了該項目，但是2016年林業部門仍然認定爲林地，重疊面積6568平方米。依據事實，林業部門覈減了該地塊的重疊面積。

在王衝看來，4類數據重疊問題，不能“一刀切”，必須“解剖麻雀”。根據主體功能區規劃的總體框架，結合國土空間開發適宜性來評價，宜耕則耕，宜林則林，尊重現狀，一些經過土地審批手續的道路、水庫設施等應爲建設用地。

王衝

這些解決方法只是初窺門徑，還有一些難題無法解決，如林地與園地之爭，需要未來建立統一的自然資源分類體系，明確各資源類型的調查方法和認定標準，才能精準釐清各類型資源邊界，全面摸清家底，並建立數據信息常態化、動態化調整的長效機制。

資源變資產，爲“生態銀行”鋪路

構建一個產權明確、邊界清晰的自然資源管理體系，爲南平打通資源變資產、資本的路徑，通過“生態銀行”模式將綠水青山變爲金山銀山鋪平了道路。

順昌是“生態銀行”試點地區之一。林業是順昌的主導產業之一，順昌通過“生態銀行”平臺聚集碎片化林業資源，實現森林的連片經營，逐步推動林業現代化。目前，該縣正力推的西坑森林旅遊項目佔地1.2萬多畝，包括省屬洋口林場7000畝和村集體1000多畝林地等。

順昌國有林場場長趙剛源是該項目的“操盤手”，他的另一個身份是順林生態資源運營有限公司負責人，該公司是“生態銀行”試點工作在順昌的市場化運營主體。他說，國有林場帶着7000畝林地合作入股，“喫”進村民1000多畝林地，贖買257畝，租賃806畝，所有這些自然資源都邊界清晰，所以“喫”進來一點問題沒有，國有林場給林農提供了組合套餐，可租、賣、託管、入股，並對應不同的回報機制。“將這些碎片化的生態資源集中並整治提升，轉化成連片優質高效的資產包，再導入有實力有技術的運營商進行投資、開發、運營，形成受市場歡迎的產品包，從而將資源轉變成資產和資本。”

按自己的理解，趙剛源將“生態銀行”概括爲“分散化輸入、集中式輸出”，跟銀行運作模式一樣。“這些自然資源資產拿來後，由國有林場進行連片統一撫育修復，提高森林資產價值，這個資產包已然升值，之後通過產業導入，對接資本市場，實現資源變資產、資本的轉化，最終目的是爲了落地優質環保的綠色產業，促進地方社會經濟發展、百姓富裕增收。”

武夷山五夫鎮也被選爲“生態銀行”試點，看準的正是旅遊文化資源。

五夫鎮黨委書記陳可興說，五夫鎮人口結構老齡化，鄉村空心化，鄉村資源碎片化，古鎮古宅資產閒置沒有得到有效利用，該鎮打包林業、文化、水利、農業、國土等自然資源，引入專業的運營商。目前已整合項目23個，用地面積6679畝，總投資約10億元，還有12個項目“待字閨中”。五夫鎮設立了“生態銀行”營業部，羣衆可以將自己的土地、森林、水面等自然資源預存入“生態銀行”，除資源的基本信息外，還錄入資源的開發意願、回報期望等信息，這就爲項目策劃、尋找布點等提供了基礎。五夫鎮還打破了傳統項目開發中，資源與項目一一對應的格局，一個項目進來，“生態銀行”就發佈項目“股權招募書”，即便不在項目紅線範圍內的村民，也可用自己的自然資源入股，享受該項目的收益回報，“生態銀行”再將其資源運用在其他項目開發中，盤活了村民對資源的處置方式。“生態銀行”將五夫鎮自然資源信息、居民合作意向等信息時時發佈，進行資源所有者和市場運營商的供需對接，一方面將碎片化資源集中化尋找大運營商批量輸出，一方面將碎片化資源信息集中對接碎片化大衆需求。

國務院發展研究中心城市與東方文化所所長楊曉東說，“生態銀行”是一個全新的課題，南平主動探索綠水青山就是金山銀山的轉換途徑，體現了南平領導幹部的擔當意識。探索創新資源變資產、資本，最基礎的工作就是要摸清自然資源資產的底數。作爲全國唯一的健全國有自然資源資產管理體制試點設區市，南平組建國有自然資源資產管理局，並探索總結了“五個一”工作方法，摸清了全市自然資源資產家底，實現了資源一張圖，走出了青山變金山的嶄新一步。今後，還要在實踐中不斷探索、總結、提升，努力走出一條綠水青山轉化爲金山銀山的有效路徑，以加快綠色發展推動高質量發展落實趕超。

來源：閩北日報

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