河南省高標準農田建設項目區 河南省土地整理中心供圖

河南息縣高標準農田建設項目區 河南省土地整理中心供圖

江西省于都縣高標準農田上的蔬菜大棚 江西省農業農村廳農田建設處供圖

湖南省永州市冷水灘區高標準農田建設項目 湖南省農業農村廳農田建設處供圖

5月22日，在第十三屆全國人民代表大會第三次會議上，《政府工作報告》指出，懲處違法違規侵佔耕地行爲，新建高標準農田8000萬畝。

去年11月，國務院辦公廳發佈《關於切實加強高標準農田建設提升國家糧食安全保障能力的意見》指出，到2020年，全國建成8億畝集中連片、旱澇保收、節水高效、穩產高產、生態友好的高標準農田；到2022年，建成10億畝高標準農田，以此穩定保障1萬億斤以上糧食產能；到2035年，通過持續改造提升，全國高標準農田保有量進一步提高，不斷夯實國家糧食安全保障基礎。

建設高標準農田旨在“藏糧於地”，保障糧食高產穩產，讓中國人的飯碗裏始終裝滿優質的中國糧。

接受《中國科學報》採訪時，專家們對實現目標充滿信心。他們認爲，高標準農田建設情況如何、如何平衡生態環境與農業生產、如何保障高標準農田的“高標準利用”等問題，仍然受到高度關注。

現狀：“8億畝”目標值得期待

專家們的樂觀判斷有着“硬核”數據做支撐。

我國從2011年開始創建高標準農田，據農業農村部對外公佈數據，2019年全國新增高標準農田8150萬畝，累計建成面積達到7.2億畝左右，且平均每年新增8000萬畝。

“今年新建高標準農田8000萬畝，就包含在8億畝的既定目標之中。”中國農科院農業資源與農業區劃研究所所長楊鵬告訴《中國科學報》。

那麼，高標準農田的建設目標爲什麼是“8億畝”“10億畝”？

“高標準農田是利用多種措施克服現有耕地中限制糧食生產的障礙因子後產生的，其建設面積將與我國糧食綜合生產能力、糧食需求、水土保障能力相適應。”楊鵬說，高標準農田建設後耕地質量有普遍提升，畝均糧食生產能力提高約100公斤。

在自然資源部國土整治中心副主任鄖文聚看來，關於建設面積，理論上是越多越好，但關鍵問題在於現有耕地究竟有多大面積（比例）能夠滿足高標準農田要求。“應該按照《高標準農田建設通則》，高標準農田能建儘量建。不過從潛力來看，到2022年全國能滿足條件建成高標準農田的確有10多億畝。”

高標準農田從何而來？鄖文聚表示，主要來自現有耕地，且在分佈上與水土資源條件良好的地方相一致，其建設基礎相對成熟。“在質量上，由於過去標準不一，導致各地參差不齊，好在現在有了國家標準（即《高標準農田建設通則》），還有一些地區需要‘補課’。”

中國農業大學教授張鳳榮也表示，高標準農田主要來自現有耕地。在他看來，高標準農田就是能夠滿足區域內主要栽培作物高產穩產生長需求、與現代農業生產和經營方式相適應，可持續利用的農田。“但不見得（《通則》）定義中的所有標準全部都需具備。”

張鳳榮告訴《中國科學報》，比如，水澆地和水田一般是旱澇保收的，且一般地塊也大，再加上“靠天喫飯”但基本“風調雨順”的旱地，或是將一些旱地再改成水澆地，使其在欠水年份也能夠得到灌溉補充水分，這些都可作爲高標準農田建設基礎。

“值得注意的是，已經質量很高的耕地，也還是需要進一步建設或維護的，比如道路、溝渠等農田基本設施。”張鳳榮說。

平衡：種糧？種經濟作物？

通常，水土資源條件較好的地區，經濟較爲發達，同時也最適宜建設高標準農田。

前幾年，鄖文聚在地方調研過程中發現，南方一些較爲發達城市的高標準農田建設確實與經濟發展相沖突了，當地甚至有想要不建的念頭。

在鄖文聚的建議下，有些地方最終保留了高標準農田建設用地。“不建確實是很可惜，有的還在滿足高標準農田條件的田裏種了樹。”鄖文聚說，“高標準農田不應該只集中在某幾個省，應該是每個省每個地方都有，至少市級地區都應該有高標準農田。”

在張鳳榮看來，高標準農田應主要分佈在諸如黃淮海平原、長三角、珠三角、兩湖平原等自然資源稟賦條件好的東部溼潤平原區。“但由於建設佔用，也包括植樹造林，東部地區的耕地越來越少，耕地重心越來越向西北遷移。而且東部地區減少的耕地大多數是高標準農田。”他對此表示擔憂。

同時，他也注意到，很多已經非糧化種植的耕地依然登記爲“可調整”耕地類。很多高標準農田不但種了經濟林，有些還是楊樹、松樹等生態林。

在他看來，種水果或許無可厚非，它是人民生活水平提高的標誌性食物。“最令人擔憂的是種生態林，因爲那些林木不再產生食物，且我們人均耕地少。”張鳳榮指出。

政府建好高標準農田之後，把農田交到農民手上，種什麼的主導權則由農民自己來決定。

根據“藏糧於地”的宗旨，“高標準農田主要用於糧食生產，確保穀物基本自給、口糧絕對安全。”楊鵬說，建設高標準農田能夠提升糧食綜合生產能力，可以使用更少的耕地生產更多的糧食，從而爲調整農業生產結構留出空間，總體上提高農民收益。

楊鵬認爲，高標準農田不調整農業生產關係和耕地權屬，建成後的高標準農田仍由原本業主或農戶經營。目前，新型農業經營主體也可申報建設高標準農田，國家將給予適當補助。由於建成效果良好，新型經營主體流轉意願更強，流轉租金也相對更高，農民資產性收益相對上漲。

“政府應當出臺配套措施，引導種糧，比如採取高標準農田種糧補貼形式等。”楊鵬說。

張鳳榮也表示，“還是要真正的農民來種，種地不是什麼高科技，絕大多數農民都會種好地。高標準農田應該回歸其自然資源的本質屬性。但政府部門要多幫助農民怎樣種好地。”

“不能爲了土地流轉而流轉，如果農民工找不到非農工作，就不得不回家種地。而土地流轉後，就沒有了社會經濟基礎。”張鳳榮說。

張鳳榮強調，原則上，農民種糧或種經濟作物都可以，有利於農民增收而且又不破壞耕地的農業種植結構調整，就應該支持。“但絕不能容許在高標準農田上挖塘養魚。養殖是利用光合作用產物的再轉換，而轉換過程導致能量損失，使土地遭到破壞。”

鄖文聚則認爲，考慮種田主體時，既要考慮種糧大戶、農業企業，有一定規模的家庭農場，更要考慮小農經濟的特殊需要。但更重要的是，高標準農田如何能夠管護好、利用好？

在這方面，要有專門的資金安排，不要把管護責任推給農民或農村集體組織。農民可以幹，但不能搞攤派。“從目前看來，很多地方還做得不夠，包括現代農業生產技術條件與農民新型生產方式的結合，都還是現存的重要問題。國家應給予更多重視和政策支持。”

他坦承，糧食安全和農民增收的平衡的確難度較大，是一個值得探討的深層次問題。“這是兩個戰略目標，一個是國家糧食安全，一個是農民家庭生計，都需要長期規劃。高標準農田建設的目標服務於國家糧食安全戰略，一刻也不能放鬆。但事實上，農民並不會因爲經濟社會發展，而處於一個越來越不利的位置。”

未來：是良田，也是生態建設

在高標準農田建設中，生態友好是一項硬指標。

專家們均表示，高標準農田建設，事實上也是生態建設。

“耕地不健康，不可能有健康的糧食，高標準農田一定是生態良田。”鄖文聚表示，不可忽視的是，現仍有土壤重金屬污染現象存在。目前，國家相關部委已注意到高標準農田與生態環境的重要性，總體來看，生態狀況良好。

據瞭解，2018年，農業農村部與生態環境部聯合印發《農業農村污染治理攻堅戰行動計劃》，指導各地加強包括農業面源污染防治在內的農業農村生態環保工作。

張鳳榮指出，農田/耕地污染的最大威脅來自於工業化和城市化，要更加嚴格控制工業生產，特別是礦產能源生產過程中對農田的污染。

此外，他建議啓動新時代的“中低產田改造”項目。這既能提高質量和產能，也是生態建設，防止進一步退化。但他強調，生態脆弱的土地應該退耕。

楊鵬也建議，積極探索採取綠色生態的方式建設高標準農田，在農田水利建設中主動建設生態護坡等工程設施。

“爲保障建設成功，要按照‘項目跟着規劃來，規劃跟着戰略來’的策略。”鄖文聚建議，集中力量按標準幹、推進一批重大工程、確定一批重點縣來推進。

高標準農田爲保障國家糧食安全提供着堅實基礎，建設中的經驗教訓仍需探索總結。自2018年國務院機構改革調整之後，過去各個部委有關高標準農田建設的相關職責已全部整合到農業農村部，解決了農田建設“五牛下田”的難題。

目前，楊鵬團隊正在農業農村部指導下建設“全國農田建設綜合監測監管平臺”，以期實現農田建設成果“一張圖”、農田建設統計“一張表”以及農田建設監測評價“一張網”。

“通過這一平臺，我們將很好地解決‘高標準農田建在哪裏’‘高標準農田建設數量多少’‘高標準農田建設效果如何’的問題。”楊鵬說。

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