（原標題：近40年來中美險些首次雙邊斷航，民航局的回應來了）

出品 | 網易航空

作者 | Andy Xiong

6月3日，美國交通部向7傢俱備中美航線運營資格的中方航司發佈命令，自2020年6月16日起暫停所有中美客運定期航班（可能依據總統決定提前實施）。

該事件作爲近日來美方對中國發起的一系列限制性措施的延續，標誌着中美之間的爭端又進入到新的階段。同時由於美方航司早在今年2月就自行中斷了中美航線，這一決定也是自1981年中美正式開通兩國定期客運航線以來，第一次面臨雙邊全面斷航。今天就來分析下突發的這則“爆炸性新聞”。

01美方基於何種理由禁止中方航司的定期航班？

討論這次的中美航權對等爭議，就不得不回顧下自疫情爆發以來的時間線：

2020年2月

美國三大航司（美聯航、美國航空、達美）因中國疫情的惡化，自行停飛了各自的中美客運定期航班。

2020年3月

由於歐美疫情的變化，爲嚴防境外輸入風險，中方開始實施國際航班“五個一”政策，所有執飛中國航線的航司，每一個國家每週只能執行一班（境內外航司同樣適用）。“五個一政策”以3月12日當週的航班計劃作爲執行的基準時間。換句話說，由於美方在2月就停飛了中美航線，因此並不符合“五個一”政策下的開航條件。

2020年5月

面對中美之間爆發的回國客運需求，美聯航以及達美航空向中國民航局提出申請，希望恢復中美航線運營。達美航空正式開售西雅圖、底特律經停首爾至上海的航班機票。

2020年5月14日

美交通部介入航司的復航申請，向中國民航局表示“五個一”政策對美方航司的限制違反了雙方《中美民用航空運輸協定》（以下簡稱“協定”）關於航權公平對等的原則。中國民航局對此回應“將考慮取消3月12日航班計劃”的前提條件。

2020年5月22日

美交通部命令具備中美航線執飛資格的7家中方航司提交現有的航班信息以及提前30日提交未來的航班計劃。並表示將根據中方反饋來決定是否繼續允許定期航班的執飛。

2020年5月25日

2020年5月25日，中國民航局在致美交通部的信函中聲明“五個一”政策對所有的境內外航司一視同仁，並沒有對雙邊協定違反的情形。表示不希望對美方的反制措施作出回應（The CAAC says it does not “wish to be obliged to respond by taking countermeasures on U.S. carriers”），要求美方撤銷5月22日的決定。

2020年6月3日

2020年6月3日，美交通部正式作出本次的中美航線中方承運人禁航決定。

結合上述的事件發展的時間線，今日的禁航決定看似突然，其實自5月22日起，美方可能已經開始了“禁航”決定的評估工作。

該決定的直接原因來自5月25日民航局信函的明確表態。美方認爲中美航線中方承運人獨飛的情況是由於“五個一”政策的人爲限制造成。

該政策的航班限制一方面違反了雙邊協定的航班規定（imposes capacity limitations beyond those contemplated in the Agreement），另一方面使中方航司獲得了優待，進而剝奪了美方承運人公平和平等的競爭機會（denying U.S. carriers a “fair and equal opportunity to compete.）。

這一點從美交通部在發佈決定後的聲明也可看出，“我們將允許中方航司運營與中國政府允許美方航司數量相同的定期客運航班”（we will allow Chinese carriers to operate the same number of scheduled passenger flights as the Chinese government allows ours）。

1980年中美兩國在1978年《上海聯合公報》的精神下，簽訂了雙邊《民用航空運輸協定》。該協定經過數次的修訂，一直成爲中美航線不斷發展，增進雙邊航空運輸往來的基礎性文件。此後，無論國際形勢如何變化，協定都發揮着定海神針的作用。

在協定中，雙方明確約定了定期航線的一些基礎性原則：

依照國際慣例，雙方在協定中約定了如下原則：

·        遵循相互尊重獨立和主權、互不干涉內政、平等互利和友好合作的原則；

·        認識到雙方按本協定應在權利和利益方面享有合理平衡的重要性。

協定第12條第二款約定如下：根據本協定前言所規定的原則，各方應採取一切適當措施，確保雙方指定空運企業在規定航線上經營協議航班時有公平相等的權利，以求得機會均等、合理平衡和相互有利。

本次航空爭議也正是源於雙方對上述條文的理解與解釋。在面對國際性公共衛生事件的大環境下，如何定義與理解“公平相等的權利”，各方有不一樣的解讀其實都不意外。

美方更多關注的是中美航線上的對等公平，中方的理解則更多是針對所有境內外航司在政策執行上的公平透明與一視同仁。

但這樣的意見分歧其實遠不足以使得雙方採取如今在航班審批上“劍拔弩張”的態勢。其背後更深層次的原因則要從當下的中美關係出發。

本就因爲疫情而惡化的中美關係，近期更是因爲美政府一系列的對華舉措而升級。從對中資在美上市企業更嚴格的審計要求以及禁止政府性質的養老基金投資中資股票，到考慮取消對香港特殊關稅待遇，再到兩天前的限制部分專業的中國留學生入境。這次的中美航班爭議或許又成爲了當下中美爭端的新戰場，雙方更爲激進和缺乏溝通的態勢，使得本可以協商解決的問題正變得日益複雜。

02中方可能的應對措施

面對今日美方交通部的禁航決定，從局方5月25日的回函信息表態來看，雖然對於公衆來看是場雷暴，但我想民航局以及北京對於美方的這次決定應該不感驚訝，都在預料之中，也有相應的心理準備。

該來的，總是要面對。除了繼續通過外交渠道表達不滿與抗議外，美聯航與達美的6月復航申請應該都無法得到局方許可。目前在定期客運航線的僵持狀態，短期內估計仍將持續。

此外，中方也可考慮將本次的協定條款爭議提交至國際民航組織（ICAO）。在雙方均同意的前提下，經由ICAO的爭端解決機制進行裁決。但考慮到中方一直以來對國際爭端訴諸聯合國機構並不積極，而且美國一直也對ICAO解決爭議的態度較爲謹慎，尤其目前ICAO的祕書長又是由來自中國的柳芳擔任。這個第三方的仲裁途徑對於本次爭端，可能實施的幾率並不大。

在目前的局勢下，雖然我們可以通過限制目前需求正旺的中美航空貨運的方式進行反制，但合則兩利，敗則兩傷。希望雙方都不要再採取促使局勢進一步惡化的措施。

03渴望回國的在美中國公民成爲本事件的最大受害者

由於中方早已因疫情原因禁止美公民入境，中美航線的需求主要來自海外公民的回國需要。目前，在中美航線上，國航、南航、東航以及廈航仍維持着每週四班的運營，每週大約能有1000人左右的運量直飛回國。

在禁航決定實施後，看似影響人羣有限，但對於仍在美國的數十萬中國公民而言，必然會進一步積壓其他國家的回國航班運力。

第三國轉機，成爲了唯一可能的歸國途徑，回家之路將會變得更加艱辛。而作爲美方的承運航司，達美及美聯航分別對此項決定表示理解與歡迎，支持交通部的舉措，兩家今日的股價甚至都迎來7%-10%的漲幅。由此看，未能分到中美航班這杯羹，似乎對兩家並未產生任何實質性的不利影響。

04加開包機能否規避禁航決定的影響？

在定期客運航班被禁後，也有聲音表示我們可以通過政府加開商業包機的方式抵消本次事件的不利影響。確實，自今年4月以來，在駐美大使館的協調下，先後組織了多次的“小留學生”“應屆畢業生”包機，緩解了部分人羣的需求。

?正在紐約肯尼迪機場值機的中國“小留學生”

?中國駐美大使館向處境困難留學人員發出的回國摸底調查

按照計劃，明天就會有一班針對“畢業生”的華盛頓-深圳包機起飛。但這些商業包機根據雙方協定的約定，也同樣是需要雙方民航管理部門的審批許可。

美方在最新的決定中也宣佈，認爲中方安排航司包機的措施是對“五個一”政策的規避，進一步加劇了雙方在商業航班上的不公平。

未來，美方將對新的涉及中美航線的商業包機申請進行最高級別的審覈（with the highest degree of scrutiny）。由此看，未來希望通過此途徑緩解禁航期間的人員往來，短期內也是很難實現。

05中美之間的航空爭議又該如何解決？

長期以來，談到中美關係總有一句名言“中美關係好也好不到哪兒去，壞也壞不到哪兒去”。說明中美之間總能在危機中尋找到彼此相處的平衡點。

這次的禁飛爭議我相信也會遵循類似的邏輯，只是可能需要更長的時間與代價。根據協定第十六條關於爭議解決的約定：雙方對協定的解釋或實施發生爭議，應本着有貨合租和相互諒解的精神，通過談判解決；如雙方同意，也可以通過斡旋、和解或仲裁予以解決。

此時雙方的民航管理部門如何發揮各自的智慧，促使對方回到談判桌，纔是當下的關鍵。這一點，如果細心留意，不難發現，在美方看似強硬措辭的決定中，也提到如果中國民航部門對美方的航司限制有必要的改善，交通部早已做好充分準備來調整本次決定中的行動（the Department is fully prepared to revisit the action it has announced in this order）。

美方保留在不進行聽證的前提下，隨時修改、增加或者取消本決定的權利。這些字眼其實都是作爲希望雙方共同努力改變現狀的潛在表態。站在具體航空事務的角度，務實與合作其實是雙方執行層面人員最大的訴求。

06一點思考

對於這一次的斷航事件，當看到路透社的最新報道時，起初確實有點出乎意料。沒想到目前僅僅是一個疫情下定期航班的安排問題，就真能足以惡化到如今的態勢。如果不是當下的政治環境，可能雙方一兩次電話非正式溝通就能解決。

但一旦對峙上升到目前的態勢，誰先給對方臺階，誰先示好，都早已不是民航或者法律領域的問題，更涉及彼此政治和外交的博弈。中美之間這並不是第一次爆發航空事務爭端，但或許會是建交以來影響最爲嚴重的一次。

事後雙方的互信修補，可能也需要更長的時間。此刻，或許從歷史經驗中更能找到一些解決和相處之道。早在雙方建交通航之初的上世紀80年代，泛美航空作爲第一家執飛中美航線的航司，於1981年開通了中美航線。但在兩年之後，在執飛北京航線的同時卻執意開通了一條經停東京的臺北航線，引起了一場不小的雙邊外交爭端。

當時此舉遭到了北京的強烈反對。中方要求美方重新指定一家沒有臺灣航線的美國航司來替代泛美。美國認爲中方此要求是干涉美國的內部事務，並聲稱泛美的行爲受雙方航空協定的許可，如果中方要求取消泛美的執飛權利，美方也要求中方取消國航的執飛中美航線權利。

由於中美關係彼時正處於歷史的蜜月期，最後中方採取了限制泛美在南中國飛行航路的方式變相化解了爭端。此後，中美定期航線在建交40年以來，由最初的每週2班，增加至疫情前的每週325班。

回顧這場三十多年前的衝突，其實與目前的雙方爭議有很多相似之處，但解決的路徑卻因時代的不同而大相徑庭。站在不同的歷史節點即使遇到同樣的問題，看到的卻總是不一樣的風景。

從這場過往的經驗中，不知能否給目前的中美航權爭議提供一點啓示。在本文即將發出之際，民航局發佈了最新通知，在現有基礎上，自2020年6月8日起，所有未列入“第5期”航班計劃的外國航空公司，可在本公司經營許可範圍內，選擇1個具備接收能力的口岸城市（具體城市名單可在民航局官網查詢），每週運營1班國際客運航線航班。

本文來源：網易航空專稿 責任編輯：姚文廣_NN1682