新冠肺炎疫情加劇區域分化,中部重災地區債務風險或將凸顯。對地方政府財政收支來說,疫情對經濟的短期衝擊將影響地方財政收入增長,尤其對第二、第三產業的負面衝擊將影響地方稅收增長;同時,地方財政資源將持續向疫情防控傾斜,醫療衛生等領域的財政資金支出力度或加大,財政收支或承壓。

中國宏觀經濟論壇(2020年第三季度)於2020年9月26日在北京舉行。中國人民大學書報資料中心主任、副書記,應用經濟學院區域與城市經濟研究所二級教授張可雲出席並做了題爲“中國區域經濟格局變動與增長極重構”的報告。

報告指出,2014年以來,伴隨地方債務管理改革不斷推進,地方政府性債務風險總體可控,顯性債務口徑下2019年全國97%的省份負債率(債務/GDP)在歐盟60%警戒線以內,隱性債務增速放緩、風險同樣有所緩釋。但在當前新肺炎疫情衝擊經濟,下行壓力凸顯的背景下,區域性債務風險仍需重點關注。

報告認爲,地方政府顯性債務風險整體可控,部分地區風險較高但出現緩釋。從數據看2019年我國地方政府債務餘額爲21.3萬億,較2018年增加了2.9萬億。分區域看,根據2019年財政預算執行情況,江蘇、山東、浙江、廣東、四川、湖南顯性債務規模超萬億,海南、寧夏、青海、西藏均在3000億以下。與2018年相比,2019年各省份債務餘額均增加,平均增速爲18.7%,其中,西藏、甘肅等8個省份增速較高且在20%以上,遼寧、貴州增長較慢、增速未超過5%。

償債水平方面,報告認爲,顯性債務風險整體可控、邊際小幅上升,部分地區風險較高但有所緩釋。由於2019年各省綜合財力數據暫未全部披露,因此用負債率(債務/GDP)衡量2019年各省地方政府償債水平。2019年負債率超過60%警戒線的省份僅青海,風險整體可控。與2018年相比,負債率增加的省份數量增加至25個,較2018年增加1個、較2017年增加8個,負債率平均增加3.8個百分點,顯性債務風險邊際有所上升,天津、吉林負債率增幅居前,均上升10個百分點以上。但值得注意的是,6個省份負債率小幅下降,貴州、雲南等債務風險較高省份負債率均出現回落。

根據中誠信國際基於AHP模型構建的地方政府債務風險指數來看,長三角、珠三角等東南部沿海省份到中西部和東北三省,債務風險指數逐步上升;2018年風險指數較小的爲經濟與財政實力均較發達的廣東、浙江、江蘇和上海,而風險指數較大地區主要爲西北、西南、東北區域經濟財政實力較弱的省份。從2016-2018年趨勢看,2018年債務風險較高的區域數量佔比爲42%,較2016年的26%增加了16個百分點,但較2017年有所下降,部分風險較高地區顯性債務風險得到一定緩釋。

在隱性債務方面,報告認爲,其增速回落,負債率分化加劇但整體風險邊際下降。根據中誠信國際估算,2019年我國地方政府隱性債務在29.8-42.9萬億左右,是顯性債務的1.4-2.0倍。分區域看,江蘇及浙江規模超2萬億,遼寧、甘肅等9省在3000億以下。與2018年相比,除海南外各省隱性債務規模均增加,雲南、甘肅等7個省份增速在10%以上,黑龍江、寧夏增速在5%以下;全國共22個省份隱性債務增速較2018年出現回落。從隱性債務構成看,各省份隱性債務仍以融資平臺相關債務爲主,平均佔比超過80%。

償債水平方面,若考慮隱性債務在內,各省份負債率分化加劇,但整體風險有所緩釋。2019年負債率超過警戒線的省份共10個,較顯性債務口徑下的省份數量增加了9個,天津、貴州居前列,廣東、上海較低。與2018年相比,負債率超過警戒線的省份數量較2018年增加2個,分別爲吉林及甘肅。同時,各省份負債率分化加劇,雲南、貴州等9個省份負債率回落,幅度在1-6個百分點,隱性債務風險有所緩釋;其餘省份負債率均有不同程度增長,天津、吉林、黑龍江、青海增長較快、增幅在10個百分點以上,但含隱性債務的負債率上升的省份數量整體有所減少,22個省份負債率增加、較2018年減少3個,總體上隱性債務風險邊際有所緩釋。

從AHP債務風險指數看,考慮隱性債務後的區域債務風險仍呈現階梯分佈,風險較顯性債務口徑大幅增加,但呈現邊際小幅緩釋態勢。與顯性債務相比,考慮隱性債務後的2018年風險指數較低的仍爲廣東、浙江、江蘇和上海,而風險指數較高的省份同樣集中於西北、西南、東北區域。從2016-2018年趨勢看,含隱性債務的風險同樣逐年擴散,2018年債務風險較高的區域數量佔比爲48%,較2016年的26%增加了22個百分點,但較2017年小幅下降,債務風險得到一定緩釋。

報告指出,三個因素影響我國區域性債務風險。第一,經濟發展放緩弱化部分地區債務償付能力。第二,財政實力分化制約西部及東北地區債務覆蓋能力。第三,債務限額空間不足加劇部分地區隱性債務風險。

報告特別指出,從2019年債務限額分配情況看,體現了2017年財政部61號文要求的正向激勵原則,財政實力強、舉債空間大、債務風險低、債務管理績效好的地區多安排,反之少安排。江蘇、山東、廣東、浙江等財政實力較強的省份債務限額位於前列,限額均超萬億;而寧夏、青海等財力較弱、債務風險較高的區域分配到的債務限額較少,額度不足3000億,區域差異明顯。但值得注意的是,2019年隱性債務規模居全國上游的省份中天津、重慶等債務限額均未達到全國平均水平,“正門”融資或受限,爲滿足合理發展需求的背景下,這部分地區隱性債務規模相對較高,一定程度上不利於債務風險的緩釋。

報告認爲,當前我國地方債務風險整體可控,但區域間分化顯著。未來,在地方債務的嚴監管態勢下,區域性債務風險整體將延續緩釋,但受多種因素影響,各大區域間的分化程度或將加劇。尤其是新冠肺炎疫情對經濟增長的衝擊,將進一步加劇區域性債務風險的分化程度;同時,受債務限額分配及國企改革持續深化等因素影響,區域風險的“馬太效應”或將加速。

特別值得注意的是,新冠肺炎疫情加劇區域分化,中部重災地區債務風險或將凸顯。對地方政府財政收支來說,疫情對經濟的短期衝擊將影響地方財政收入增長,尤其對第二、第三產業的負面衝擊將影響地方稅收增長;同時,地方財政資源將持續向疫情防控傾斜,醫療衛生等領域的財政資金支出力度或加大,財政收支或承壓。

最後,報告給出了防範化解區域性債務風險的五條政策建議。第一,穩定疫情爲當前首要任務,是債務化解有序推進的必要前提。

在當前新冠疫情仍未出現明顯拐點的背景下,疫情防控仍是地方政府的短期重點目標,地方政府將持續傾斜各項資源專項投入疫情防控相關工作。因此,各地政府當務之急需儘快緩解並穩定疫情,尤其是疫情重災區,通過政策干預對沖疫情對區域經濟財政的不利影響,以便地方政府更快恢復精力實現資源的合理再分配,支持後續政府性債務化解的有序開展,防範區域性風險分化態勢的進一步加劇。其一,進一步細化疫情防控舉措,爭取最好結果並做好更嚴峻的準備,根據疫情形勢制定管控力度遞減和遞增的預案,研究進一步升級管控力度的條件、程序和配套政策工具箱。其二,加大財政支持力度,重點扶持基建民生與重點行業,對於受衝擊嚴重的行業和企業,適當進行疫情補貼,促進形成產業鏈救助機制。其三,提高金融有效供給,精準服務實體企業,疫情期間高度關注民營及小微企業面臨的經營困難,降低其融資成本,鼓勵本地金融機構加大對“名單內”企業支持力度,加快實現金融供給鏈的精準匹配和高效轉化。其四,深化公共治理改革,構建長效保障機制,例如深化公共衛生預警、報送和信息發佈機制改革,提升疫情重災區基層醫療體系和基層服務水平,提高社會公共管理的決策科學性等。

第二,從根本上推進財稅體制改革,完善債務管理長效機制。

長期來看,地方政府債務化解仍需持續推進體制改革,完善制度體系。首先,持續推進財稅體制改革。2019年以來,央地收入劃分改革持續推進,7月《交通運輸領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革方案》爲部分財政較困難的基層政府減負,保障交通領域重點項目建設,優化財政支出結構;10月《實施更大規模減稅降費後調整中央與地方收入劃分改革推進方案》,通過調整完善增值稅留抵退稅分擔機制以及消費稅徵收模式,拓展地方收入來源,增強地方財政造血能力,緩解減稅降費政策下的財政壓力。因此,爲更好的推進各區域地方債務化解,仍需從根本上推進財稅體制改革。

其次,強化地方政府治理能力建設,構建並完善債務管理長效機制。此次疫情暴露出地方政府治理上仍有改善空間,在一定程度影響政府性債務風險演化;爲推進債務的長期有效化解,需進一步加強地方政府治理能力建設。第一,加強地方政府信息公開透明,實施信息公開清單管理和定期披露機制,尤其在債務信息方面應對隱性債務予以充分考慮,評估實際債務水平,並按可比口徑持續公開,合理引導和穩定各方預期。第二,規範新增債務管理,健全考覈問責機制。一方面,“防風險”背景下需切實控制新增債務,加強項目審批和投資計劃審覈,重點審覈項目資金來源,以及是否符合財政承受能力;另一方面,健全考覈問責機制,落實舉債人員責任,堅決遏制隱性債務增量,進一步加強對違法違規舉債以及不作爲官員的追責。第三,規範財稅管理,減少政府對舉債的依賴。在央地財權事權仍不匹配及土地出讓仍存不確定性的背景下,各地政府需提升自身財稅實力,拓展稅源並規範監控,減少對舉債發展的依賴。

第三,合理優化債務結構,妥善化解債務滾動壓力。

持續推進債務置換,優化債務期限結構。債務置換對緩解地方政府和融資平臺存量債務還款壓力和流動性風險具有重要意義。根據財政部最新數據,2019年底非政府債券形式存量債務1889億元,政策要求下有望持續推進債券置換。除傳統的債券置換,各地政府還可積極探索金融機構貸款置換路徑。對地方政府而言,此類置換能降低債務利率並拉長期限,有利於化解平臺流動性風險、防化隱性債務。但值得注意的是,債務置換平滑了期限結構,但未減少債務總量,需關注置換後債務未來到期償債壓力;同時金融機構對在經濟財力弱、債務負擔重的區域開展置換的態度仍較謹慎,因此,政府在協調金融機構進行債務置換中,需按各地化債需求合理分配金融資源,還需重點關注置換合規性問題。

優化債務限額分配機制,調整地方債務種類結構。債務限額使用情況是市場判斷地方政府發行週轉債券、再融資債券能力的重要因素。建議未來一方面加強債務限額分配機制的透明度,合理引導市場對各省份限額空間的評估預期,降低由於預期的不確定性影響地方債的市場定價;另一方面在地方債到期高峯來臨之際,各省地方債限額分配中需將穩增長與債務滾動壓力考慮在內,平衡好新增類地方債與借新還舊類地方債的發行,妥善應對經濟下行風險與地方債到期高峯。其中,尤其需要做好專項債限額的分配,綜合考慮各地項目實際建設需求及政府償債能力,合理按需安排額度,提高專項債資金與當地項目匹配程度,新增額度向手續完備、前期準備充分的項目傾斜,防範項目資金閒置風險,警惕因專項債快速擴容積聚的地方債務風險。此外,對於此次疫情暴露出的部分地區醫療及民生領域建設薄弱的問題,未來應加強應急體系建設,提前做好相關項目儲備,地方債尤其是專項債可適當向醫療基建、民生保障等重點領域傾斜,且額度分配適當傾向疫情重災區,防範由疫情帶來的區域性債務風險進一步分化。

第四,統籌協調優質國企資源,靈活參與隱性債務化解。

當前地方經濟下行壓力持續加大疊加新冠肺炎疫情對區域經濟的負面衝擊,地方財政收支缺口有所加劇,盤活地方國有資產將在緩解地方政府債務壓力、化解融資平臺債務過程中扮演更加重要角色。地方國資參與地方隱性債務化解,通過直接或間接作用於隱性債務的債權方、債務方以及與其密切相關的地方財政,改善債務償付主體的償債能力、流動性等,有利於緩解隱性債務壓力。具體途徑如下:其一,推動地方國資上市,提高資產流動性。地方政府在整合國資基礎上,可選取優質資產及優質企業公開上市,改善企業融資渠道及現金流狀況,提升企業自身經營水平與債務償付能力。目前全國地方國有企業上市比例仍較低,未來在利好政策支持下,地方國企尤其是融資平臺上市空間仍較大,有利於債務風險緩釋。其二,整合優質國資注入城投,或鼓勵優質國企參與平臺債務處置,提升平臺實力。從資產端看,整合市場化水平較高、流動性較好的優質國有資產,注入信用資質較弱、債務負擔較重的平臺,提升經營水平及盈利能力;從負債端看,鼓勵優質國企直接參與平臺債務處置,以債務承繼或債轉股等形式承接平臺高息債務,推動平臺轉型發展。其三,統籌協調國資,成立化債平臺/基金等載體。政府可統籌協調劃撥優質資產成立新平臺,將其作爲隱性債務化解的主要載體,並逐步向其注入轄區內優質上市公司股權、現金流收入穩定的優質項目等,並通過不良資產收購、擔保增信等市場化方式重構地方隱性債務的債權主體及債務結構。其四,盤活變現國資,充實財政資金。採取公開拍賣、承包、出讓等形式盤活變現國有資產,彌補財政資金缺口,降低融資平臺尤其是地方基建、民生領域平臺的政府往來款壓力,提升平臺債務償付能力。

第五,持續推進存量債務化解,推動融資平臺整合與轉型。

在現有財稅體制以及債務限額約束下,“開前門”舉措難以真正滿足地方實際資金需求,地方政府對融資平臺的依賴仍在,平臺相關債務超過隱性債務的八成,已成爲隱性債務的最主要載體。在當前經濟下行背景下,推進平臺轉型與化解隱性債務已是一體兩面,只有切實推進平臺市場化規範化轉型,方能有效防範隱性債務風險的深化與蔓延。其一,基於行政層級控制平臺數量,加大重組整合力度。對於省屬平臺,可根據行業屬性加大重組整合力度;對於市屬及區縣平臺,按照區域重要性清理合並部分地位較低、實力較弱的平臺,並妥善處置該部分平臺涉及到的隱性債務。其二,提升平臺融資資質,探索多元化投融資模式。目前我國仍有一半以上平臺暫未發債,且發債平臺中上市企業僅1%,平臺利用直接融資仍有空間。未來,需因地制宜加快拓寬直接融資渠道,鼓勵滿足條件的區域開展債權、股權等融資方式;對於自然資源豐富地區,積極探索資產融資渠道;此外,民間資本活躍地區還可規範開展PPP,鼓勵平臺作爲社會資本方或與其他社會資本方合作。其三,根據平臺業務性質,推動基於市場化的職能調整及業務轉型。對於資源多、整合能力強的平臺,可積極開展多元經營性業務,探索國有資本綜合投資平臺轉型方向;對於業務相對單一突出的平臺,可努力推動其向基礎設施和公用事業綜合運營平臺轉型,值得注意的是,此次新冠肺炎疫情進一步凸顯我國城市基礎設施領域的部分短板,而融資平臺作爲區域內重要的基礎設施實施主體,未來業務可進一步向區域醫療衛生基礎設施建設發展,尤其是醫療資源較爲缺乏的區域。

責任編輯:梁斌 SF055

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