[第一時間]互聯網“破壁” 工信部：整治屏蔽網址鏈接 保障合法網址正常訪問

作者／陳兵 

8月30日，中央全面深化改革委員會第二十一次會議，審議通過了《關於強化反壟斷深入推進公平競爭政策實施的意見》，會議還指出，“針對一些平臺企業存在野蠻生長、無序擴張等突出問題，我們加大反壟斷監管力度，依法查處有關平臺企業壟斷和不正當競爭行爲，防止資本無序擴張初見成效，市場公平競爭秩序穩步向好”。會議強調，“要加大監管執法力度，加強平臺經濟、科技創新、信息安全、民生保障等重點領域執法司法”。此次會議針對近年來數字經濟特別是平臺經濟領域不斷湧現的社會各界密切關注的一些問題，諸如壟斷、不正當競爭、不公平競爭行爲的應對和解決，提供了明確指引和具體方案。

當前，我國平臺經濟生態由早期的“開放”轉向“封閉”，以某些主導的平臺經營者爲代表，其已經或正在努力打造一個可以左右用戶對其基礎應用、網頁及核心基礎服務進行訪問的“圍牆”系統，限制用戶訪問或享用其指定或限定的內容、應用或服務。自去年底以來，通過政府有效干預與市場有效調節，有望打破主導的平臺企業閉環運行的現狀。近期，有報道稱阿里和騰訊兩大平臺巨頭釋放開放生態系統的“破冰”信號，但如何有效推動形成“大中小企業良性互動、協同發展的格局”，打破平臺經濟生態的“圍牆”，實現平臺互聯互通，不僅要考慮平臺聯通可能帶來的利好，也要充分評估其現實困境，爲平臺從“圍牆”走向“聯通”做好制度準備和環境搭建。

何謂互聯互通

“互聯互通”概念最早出現在電信領域，早在美國《1934年通信法案》第201（a）節中就對電信運營商提出了互聯互通要求，在《1996年電信法》中進一步明確規定每個電信運營商負有直接或間接的網間互聯義務。我國國務院於2000年頒佈《電信條例》，其中第17條明確規定電信網之間應當實現互聯互通，且主導的電信業務經營者不得拒絕其他電信業務經營者和專用網運營單位提出的互聯互通要求，第18條則要求主導的電信業務經營者應當按照非歧視和透明化的原則，制定包括網間互聯的程序、時限、非捆綁網絡元素目錄等內容的互聯規程。2001年，《公用電信網間互聯管理規定》對“互聯”下了定義，是指建立電信網間的有效通信連接，即不同電信業務經營者的用戶能夠相互通信或能夠使用其他電信業務經營者的業務。可見，在電信領域，“互聯互通”不僅指電信業務經營者之間相互連通的狀態，也是電信業務經營者的法定義務。

除電信領域外，“互聯互通”概念也出現在2020年中國人民銀行、證監會聯合發佈的《關於決定同意銀行間債券市場與交易所債券市場相關基礎設施機構開展互聯互通合作的公告》中，“互聯互通是指銀行間債券市場與交易所債券市場的合格投資者通過兩個市場相關基礎設施機構連接，買賣兩個市場交易流通債券的機制安排”，可以得知現有的“互聯互通”主要存在於管制型行業。在平臺經濟領域有關“互聯互通”的出現，體現在2019年8月發佈的《關於促進平臺經濟規範健康發展的指導意見》（下稱《指導意見》）中，“平臺尊重消費者選擇權，確保跨平臺互聯互通和互操作”。但是，《指導意見》沒有明確“互聯互通”的定義，且與電信業、金融業不同，平臺經濟領域並非全部涉及管制產業，且《指導意見》僅定位於政策意見，尚缺乏法律法規的強制力，故目前尚難以將“互聯互通”認定爲平臺經營者的法定義務。

爲進一步把握平臺互聯互通的內涵，可在文義解釋的基礎上結合平臺經濟的特點，參考管制行業領域互聯互通的標準和構件，設計平臺互聯互通的具體條件。從文義上理解，“互”可解釋爲“相互”或“交互”，“聯”可理解“聯結”或“聯合”，“通”則表示“沒有障礙”。在實踐中，平臺間“互聯互通”主要通過應用程序編程接口（API）技術實現。API是由一組用於集成應用軟件和服務的工具、定義和協議組合而成。有了這類接口，平臺之間無需構建新的連接基礎架構，就能讓自己的產品和服務與其他平臺的產品和服務進行交互，同時能夠進行數據的傳輸與共享。從技術應用視角看，API既可以私有，僅供平臺內或平臺系統內使用，也可以與特定合作伙伴共用或實現全域的公用，允許所有符合條件的第三方平等接入。

基於此，平臺互聯互通可描述爲，建立平臺間無障礙的連接，實現數據互操作和開放生態系統，即兩個或兩個以上的平臺間建立連接，實現數據的安全流動與合理共享，以及業務的有效互通與便利操作，使不同平臺的用戶可以進行安全無障礙的便利切換和貫通服務。

互聯互通能否作爲平臺競爭治理的有效工具

爲充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發揮政府作用，激發各類市場主體活力，需正確處理好政府和市場的關係，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。在處理平臺經濟領域互聯互通問題時，應遵從互聯網市場運行的基本規律和現行法律規範，運用好有效市場和有爲政府兩種資源。

爲此，需結合《反壟斷法》《反不正當競爭法》《電子商務法》《國務院反壟斷委員會關於平臺經濟領域的反壟斷指南》（下稱“平臺反壟斷指南”），及近期相關部門發佈的《禁止網絡不正當競爭行爲規定（公開徵求意見稿）》《最高人民法院關於適用〈反不正當競爭法〉若干問題的解釋（徵求意見稿）》（下稱《徵求意見稿》）等聚焦平臺領域壟斷行爲、不公平競爭行爲、不正當競爭行爲等規制的相關文件，重點考察行爲的市場競爭效果，以及對消費者正當權益的實現情況，據此判斷平臺妨礙、拒絕互聯互通的行爲是否應受到競爭法規範體系的調整和規範。

需要指出的是，在規範和治理平臺領域妨礙互聯互通行爲時，應注意區分平臺業務類型及具體行爲發生的現實場景，從平臺在相關市場上的影響力，平臺從事行爲的合比例性，及平臺行爲所引發的市場競爭效果與社會接受度等多個維度觀察，協同《數據安全法》《個人信息保護法》中有關數據分類分級保護、政務數據互聯互通、個人數據可攜帶轉移等具體規則的適用來界分平臺自由經營行爲與濫用市場力量行爲的邊界。同時，平衡平臺經營者正當利益，平臺內經營者、消費者正當利益，以及整個市場創新發展利益之間的關係。

佔主導的或者說具有市場支配地位的平臺經營者在享有健康的市場競爭秩序所帶來的利於自身評價的正效應之際，爲其劃定其行爲所可能帶來的超過市場正效應反饋範疇的邊界，即合理合法約束其行爲的不正當性。這裏對行爲不正當性的評價，包括行爲對象、行爲方式、行爲效果的整體評價。在實踐中除聚焦行爲指向的某一具體利益外，還應強調對整體市場競爭利益的損害，即競爭法上的不正當性應描述爲對市場利益的損害，而非是對某具體競爭對手，或其他經營者利益的負面影響。這一點在《徵求意見稿》第一條第二款中明確規定“當事人僅以利益受到損害爲由主張適用反不正當競爭法第二條，但不能舉證證明損害經營者利益的行爲擾亂市場競爭秩序的，人民法院依法不予支持”。

平臺互聯互通需要多措並舉

雖然，規定於《電信條例》中的互聯互通制度不宜直接作爲平臺競爭治理的原則與工具，但是，在平臺經濟中互聯互通對市場競爭效率、經營者創新，特別是中小創新企業的創新激勵，以及消費者福利的增進有着積極效果，從平臺經濟長遠發展考慮，推動和激勵平臺間互聯互通，實現數據互操作，提高數據要素配置效率，是平臺經濟競爭治理的基本路向。故此，應以促進平臺間互聯互通的實現，特別是超級平臺對中小創新型企業給予公平合理非歧視（FRAND）的開放與聯通爲目標，以平臺競爭治理爲抓手，推動平臺經濟健康可持續發展。

其一，加強對具有反競爭效果的封鎖、屏蔽、惡意不兼容等排除、限制、妨礙行爲的監管。通常情況下，平臺經營者擁有自主選擇交易的對象和採取交易方式的權利，然而，不排除有部分平臺基於排除、限制競爭的目的，妨礙、拒絕來自其他經營者的互聯互通請求，特別是拒絕或限制特定平臺所提出的合理的互聯互通要求，這一點在《徵求意見稿》第二十條第一款有進一步明確規定。這對目前國內某知名社交平臺就某短視頻平臺所實施的較長時間“封禁”行爲的法律屬性的判斷，提供了相對合理且具操作性的審判指引。

其二，建立和完善平臺互聯互通的相關法規體系。平臺間要實現互操作，不單純是開放API即能實現。API接口的開放僅是實現平臺間互操作的一種具體方式，實踐中由於不同企業採用的API類型往往存在差異，不同API數據接口以不同的格式連接數據（如共享數據緩存器、數據庫結構、文件框架），每種數據格式要求以不同的數據命令和參數實現正確的數據通信，故即便平臺間相互開放了API，要真正有效實現互操作，除統一數據結構、格式、語法、通信協議等靜態的標準規範外，還需更多的服務過程、組合、註冊、發現等方面的統一，以及申請獲取API接入的具體程序、條件的透明度、接入的平等性等諸方面規則制定基準的合理規範。

換言之，API既存在於私域空間，屬於私益範疇，具有很強的經濟屬性，由平臺經營者持有，向平臺所認可的其他經營者開放，形成以平臺爲核心的生態系統，也可以在特定場景下需面向整個互聯網生態系統開放，其社會屬性也不應被忽視甚或無視，因爲其海量數據的獲取與運行，具有很強的多元性甚至是公共性，相關行業主管部門理應對API開放問題作出詳細且系統的規範。

不僅如此，平臺數據互聯互通還需解決數據權屬、數據安全標準等問題，尤其是數據權益如何分配的問題。爲此，需結合平臺互聯互通的實際需要，構建並完善數據權屬制度和數據安全制度，根據數據類型和等級合理劃分數據權屬和數據權益，根據不同類型以及相應的風險等級，建立數據安全保障機制，消除平臺在進行互聯互通時的顧慮。

其三，主導的平臺企業有義務承擔與之能力和定位相適宜的社會責任。在現實操作中，涉及主導的平臺與其他經營者間數據傳輸與共享問題時，通常按照合同的約定來確定相關的權利和義務，主要依據的原則是數據控制者原則，即誰控制數據，享有使用數據權益，以及承擔相應責任。由於我國法律上尚未有具體規則和方法來認定主導的平臺企業的地位，是否需引進域外“守門人”平臺或特殊義務平臺的概念並做相應規定，需做嚴謹科學的實證調研。總體講，從構築我國競爭新優勢的維度，選擇適合本國的規則和方案，是增設和修訂規則的出發點和落腳點，既要約束“爲富不仁”，也不主張“殺富濟貧”，應堅持科學監管、審慎監管、平等監管、常態監管及底線監管。

其四，激勵競爭倡導，培育競爭文化。在尊重市場經濟基本規律和提倡平臺經濟多元共治的前提下，加強平臺經濟領域競爭文化的培育，使平臺經營者轉變立於傳統生產要素之上的競爭觀與競爭模式，走向開放共享、互聯互通的生態競爭觀與可持續競爭模式，爲平臺間互聯互通的真正實現做好思想文化的教育與傳播工作，以先進的互聯網競爭思想引領平臺競爭場景下的互聯互通行動。

（作者系南開大學法學院教授、競爭法研究中心主任。本文系國家社科基金後期資助項目“數字經濟與競爭法治研究”的階段性成果）