21世紀經濟報道記者 李莎 北京報道

7月12日，國家發展改革委印發《“十四五”新型城鎮化實施方案》（後簡稱“《實施方案》”），提出“十四五”時期推進新型城鎮化的方向、路徑和目標。

“十四五”時期新型城鎮化的5大任務中，首要任務是加快農業轉移人口市民化。《實施方案》提出，到2025年，全國常住人口城鎮化率穩步提高，戶籍人口城鎮化率明顯提高，戶籍人口城鎮化率與常住人口城鎮化率差距明顯縮小。農業轉移人口市民化質量顯著提升，城鎮基本公共服務覆蓋全部未落戶常住人口。

城鎮化是城鄉協調發展的過程，《實施方案》明確，要堅持以工補農、以城帶鄉，以縣域爲基本單元、以國家城鄉融合發展試驗區爲突破口，促進城鄉要素自由流動和公共資源合理配置，逐步健全城鄉融合發展體制機制和政策體系。

南京林業大學農村政策研究中心主任高強向21世紀經濟報道記者指出，《實施方案》是在堅持新型城鎮化戰略總方向基礎上的“十四五”時期具體“施工圖”，其導向更加務實化，並提出明確目標和針對性舉措。

加快農業轉移人口市民化

武漢大學區域與城鄉發展研究院副院長王磊向21世紀經濟報道記者表示，在加快構建以國內大循環爲主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局背景下，《實施方案》對之前相關政策進行延續、推進和針對性部署，推動新型城鎮化高質量發展。

推進農業轉移人口市民化是新型城鎮化的首要任務，《實施方案》明確，要存量優先、帶動增量，穩妥有序推進戶籍制度改革，推動城鎮基本公共服務均等化，健全配套政策體系，提高農業轉移人口市民化質量。

“一方面還將有大量人口進城，另一方面要率先實現已在城鎮穩定居住的常住人口或進城農民工的市民化。”高強指出，相較而言存量羣體更加穩定，因而加快農業轉移人口市民化要堅持存量優先，推進其落戶進程，維護其社會權益，提升城鎮化水平、質量以及城市治理能力。

第七次全國人口普查公報顯示，2020年我國居住在城鎮的人口爲9.02億人，常住人口城鎮化率爲63.89%，2020年戶籍人口城鎮化率爲45.4%，戶籍人口城鎮化率與常住人口城鎮化率之間還有明顯差距。

高強表示，2020年全面完成1億人落戶目標後，瞄準常住人口城鎮化比例和戶籍人口城鎮化比例的差異，確定新的落戶羣體，分類解決其落戶問題成爲城鎮化新目標之一。

爲深化戶籍制度改革，《實施方案》再次強調要放開放寬除個別超大城市外的落戶限制，試行以經常居住地登記戶口制度。

《實施方案》還明確要完善城鎮基本公共服務提供機制，提高農業轉移人口勞動技能素質，強化隨遷子女基本公共教育保障，鞏固提高社會保險統籌層次和參保覆蓋率，強化農民工勞動權益保障，完善農業轉移人口市民化配套政策。

《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》同樣將推進農業轉移人口市民化放在首要位置，但其表述爲“有序推進農業轉移人口市民化”，《實施方案》則調整爲“加快農業轉移人口市民化”。

王磊認爲這體現出“十四五”時期新型城鎮化任務重點的一個變化，即從注重數量，提高常住人口城鎮化率，轉而更關注解決農業轉移人口的隨遷子女入學、住房租購同權等“瓶頸性”問題。

“推進農業轉移人口市民化，不只是把人吸引到城市來，而且要考慮這批已進城人口如何更好融入城市。”王磊說。

推進城鄉融合發展

在加快農業轉移人口市民化的同時，《實施方案》明確要推進城鄉融合發展，逐步健全城鄉融合發展體制機制和政策體系。

“從農村進城羣體的數量會越來越多，其農村權益的處置和有序退出問題要提上日程，並作爲一個比較緊迫的課題來研究。”高強說。

《實施方案》提出，推進城鄉融合發展，促進城鄉要素自由流動和公共資源合理配置，其中穩步推進農村土地制度改革被置於首要位置。

中國社會科學院政治學研究所副研究員陳明向21世紀經濟報道記者表示，在城鄉融合發展中，一個首要內容是城鄉要素的自由流動，即實現資本、土地和勞動力的自由流動。就目前而言，資本和人口的流動相對自由，土地流動性相對差，配置效率相對低。要促進城鄉要素雙向流動，土地制度改革是必要的。

《實施方案》指出，要落實第二輪土地承包到期後再延長30年政策，完善農村承包地所有權、承包權、經營權分置制度，進一步放活經營權，穩妥推進集體林權制度創新。並對宅基地、土地徵收等改革方向進行明確，強調要守住土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損三條底線。

陳明認爲，未來深化土地制度改革，在分項部署轉向綜合改革方面還有較大的探索空間。目前中央層面部署的土地制度改革試點縣級行政區或有300餘個，未來可以從中挑選出部分相對成熟的區域，從單項土地制度改革試點，轉向多項土地制度改革探索。

“我國即使基本實現城鎮化，仍將有4億左右的人口生活在農村。” 國家發展改革委規劃司有關負責人在答記者問時表示。

除了穩步推進農村土地制度改革外，爲推進城鄉融合發展，《實施方案》還明確，要開拓鄉村建設多元化融資渠道，引導城市人才入鄉發展，推進城鄉一體規劃設計，推進城鎮公共服務向鄉村覆蓋，推進城鎮基礎設施向鄉村延伸，促進城鄉產業協同發展，多渠道增加農民收入。

“隨着我國城鎮化繼續推進，城市人口還將進一步增加，農村人口還要進一步減少，這是一個大趨勢。”陳明說。

陳明指出，在農業本身很難致富的背景下，少量農村規模化專業農戶將來有能力直接在農村致富，大部分農村人口只能先進入城市，通過現代社會分工產業鏈致富。在進入城鄉人口自由流動，均衡化、高水平的城鎮化階段後，農村人口將不只由當前農村人口直接轉化而來，還將有部分城鎮人口向農村流動。