文/張劍

編輯/朱弢

2021年以來，出行市場格局開始發生變化，網約車聚合平臺的快速發展，攪動了這個行業的一池春水。

作爲傳統聚合平臺，高德、百度的日訂單量暴增，進入2022年，華爲、騰訊也先後入局。聚合平臺的最大優勢是整合網約車供需兩端資源，對於乘客來說，有了更多出行選擇。

但在快速發展的同時，問題也逐步顯現。聚合平臺匯聚了衆多中小網約車平臺，而這些平臺的合規率普遍不高；與傳統網約車平臺對比，聚合平臺究竟該承擔什麼樣的主體責任，僅是居間信息服務提供者？還是承運人？

近期，在“交通E看法”主題研討會上，多位來自行業協會、學術界的專家，共同探討聚合平臺治理話題。

“交通E看法”由財經商業治理研究院與東南大學交通法治與發展研究中心共同發起，關注泛交通領域治理話題。

聚合平臺爲何異軍突起

中國城市公共交通協會網約車分會執行副會長鄒強介紹，2021年7月前後，高德打車的日訂單大約爲200萬，目前已增長到大約600萬-700萬單，甚至更高。相比之下，T3出行峯值時會突破每日300萬單，曹操出行則可能突破每日150萬單。

鄒強是出行領域的資深人士，曾是T3出行的創始團隊成員，並擔任過T3出行運力平臺總經理。他指出，聚合平臺之所以發展迅速，與出行市場發展模式的改變有關。經過前期的燒錢補貼，網約車平臺吸引了大量用戶，但在行業發展進入穩定期後，滴滴、曹操、如祺、享到等出行平臺都面臨供需不匹配的問題。

也就是說，平臺的訂單很多，數據亮眼。但是實際運力的增長很慢，無法滿足需求。而有的平臺運力起來之後，需求卻跟不上，司機收入不高。這都會導致供需失衡。

對於單個平臺來說，想要去打通供需兩端，需要投入非常高的成本。同時，由於目前流量成本居高不下，而用戶的忠誠度在不斷降低。這造成一種現象，一家新平臺發展初期燒錢補貼，吸引來了不少用戶，但這些用戶很多可能都是來“薅羊毛”的，等沒有補貼了，可能就會流失到其他平臺。司機一端也是同樣的情況。因此，在司乘兩端大量投入買流量，這個邏輯現在已經不太走得通。

反向看，那些擁有流量的平臺則可以進入出行市場，實現流量的變現輸出，騰訊、華爲都在這麼做。鄒強認爲，未來如字節跳動等其他頭部流量平臺可能也會進入出行市場，流量端的競爭會非常激烈。

但鄒強也指出，運力一端是有上限的，比如，南京整個城市的運力可能就是5萬多輛車，運力是比較有限而且確定的。

鄒強認爲，總結近幾年的行業發展情況，應該是流量的事交給流量端去做，運力的事交給運力端去做，匹配起來應該有助於提高效率和降低成本。

北京交通大學法學院副教授孫向齊也表示，聚合平臺的出現符合市場規律。市場經濟最大的優勢就是整合資源，人盡其才，物盡其用，把所有資源的優勢充分發揮出來。而聚合平臺恰恰做的就是這件事情。

孫向齊認爲，高德、百度、美團等平臺有流量，有技術，但它們直接進入出行領域是存在困難的，因爲難以組織起規模化的運力；而小的網約車平臺手中有運力，但缺乏技術優勢和獲客能力。雙方互補，就形成了聚合平臺模式。對消費者而言，聚合平臺上的出行選擇更多，可以享受更便捷的服務。

因此，網約車聚合是值得鼓勵發展的新型商業模式。

居間服務提供者？還是承運人？

2022年6月末，一名鄭州女大學生在通過高德打了一輛有象約車，行駛途中與大型貨車發生碰撞事故，乘客傷重不治身亡。當地交管部門認定，貨車一方全責，網約車駕駛員無責。雖然高德、有象約車在事發後均作出了回應，有象約車還先行墊付醫療費，但這起意外事故引發了對聚合平臺監管的關注。

聚合平臺與傳統網約車平臺存在區別，已是行業共識。那麼，聚合平臺應被認定爲互聯網信息居間服務（中介服務）提供商？還是網約車出行業務承攬服務商（實際承運人）。

鄒強認爲，聚合平臺應被界定爲居間服務提供商。具體運營方式和特徵可以表現爲：聚合平臺與網約車企業簽訂的是居間服務合同，與乘客所籤的也是撮合居間服務合同，並明確告知乘客，被聚合的網約車企業是訂單承接方。乘客的打車費將直接支付給實際派車的網約車企業，或由聚合平臺代收後再按照一定週期支付給網約車企業，聚合平臺則從中收取信息服務費。

在業務鏈條中，聚合平臺與司機、運營服務商並沒有直接關聯，所有與運力和實際服務提供者其實都是網約車企業。

孫向齊表示，對網絡平臺的監管有兩種模式，一種是一般監管，一種是特別監管。對於一般監管來說，只要從事網絡運營活動，就要承擔相應義務和責任，其法律依據是《電子商務法》。這部法律規定，所有網絡平臺的運營活動，必須依法登記、納稅，還要對平臺內經營者進行登記、審覈、管理，不能進行違法亂紀活動、不能銷售假冒僞劣產品。此外，還要保證平臺內商業活動的公平性，不能有壟斷行爲、不正當競爭行爲等。

但如果網絡平臺經營的是特殊行業，則監管要求就會更高。從業態看，交通運輸行業無疑是一個特殊行業，它和公共安全、公共秩序、公共利益緊密相關。交通運輸、公安交管是行業主管部門，市場準入門檻比較高。

基於此，孫向齊認爲，雖然行業普遍認爲聚合平臺只是提供居間服務，但從新出臺的一系列監管措施來看，實際已經把聚合平臺和傳統網約車平臺同等對待。

例如，2022年5月24日，交通運輸部出臺《網絡預約出租汽車監管信息交互平臺運行管理辦法》，這個部門規章將聚合平臺和傳統網約車平臺納入同樣的監管框架，包括需要履行傳輸運行數據的任務。

孫向齊認爲，這意味着聚合平臺也需要承擔承運人責任。他解釋，承運人責任是一種法定和默認的無過錯責任。通俗講，就是乘客從平臺叫到車，假如行駛過程中遭遇車禍等風險事件，聚合平臺需承擔賠償責任，除非平臺能證明自己符合法定的免責情形。

在交通運輸，特別是貨運領域，承運人分兩種，一種是名義承運人，一種是實際承運人。前者一般都是隻接託運人訂單不實際運輸，轉派給後者。以此比照，聚合平臺在運營過程按照乘客需求承攬訂單，並派發給約網車企業，實際跟乘客之間簽訂承運合同。訂單完成後，車費通常是聚合平臺收費，再分配給提供運輸服務的網約車企業。這實際上符合網約車監管辦法規定的網約車服務過程。

孫向齊認爲，聚合平臺未來只需接受一般監管的可能性不大。聚合平臺在運營過程中實際上參與了訂立合同、收取車費、提供發票等服務。更重要的是，聚合平臺一般實力都很強，無論是技術，還是獲客能力都很強，被聚合的網約車企業往往實力相對較弱，平臺對它們應該盡到相應的監管義務。

合規率低仍是普遍現象

9月13日，交通運輸部公佈了新的數據，網約車監管信息交互平臺8月共收到訂單信息7.03億單。其中，聚合平臺完成1.67億單，按訂單合規率由高到低的分別是攜程用車、美團打車、高德打車、滴滴出行、騰訊出行、百度打車、花小豬出行。

從統計數據可以看出，聚合平臺訂單份額已經佔全行業的近25%，市場模規可觀。但合規率不高仍是聚合平臺的普遍問題。比如，自2021年下半年以來，高德在多地受到交通運輸部門的處罰，原因集中在兩個方面：未在當地取得網約車經營許可、未經審查向無證車輛派單。人們也由此形成了“聚合平臺成爲不合規車輛聚集地”的印象。

據鄒強介紹，目前中國共有282家網約車企業。成立一家合法運營的網約車企業，首先要取得《網絡預約出租汽車經營許可證》（行業內稱爲“國證”）。然後進入某一具體區域，要獲得屬地的許可（行業內稱爲“地方證”）。不合規一般有兩種情況，一種是雖有國證，但沒有獲得地方證。另一種則是國證和地方證均已獲得，但運營車輛沒有取得網約車運輸證，或是司機沒有取得網約車駕駛員證。

在現實中，第二種情況較爲普遍，比如北京、上海對網約車駕駛員有戶籍要求，但現實中司機並不合規。

雖然這些針對網約車企業的合規要求已很明確。但在網約車聚合模式下，卻成了一個問題，聚合平臺只需審查接入網約車企業的國證、地方證？還是要穿透下去，審查司機、車輛是否合規？雖然相關法規並未明確規定，但在實踐中，監管要求的顯然是後者，但聚合平臺並未跟上要求。

鄒強指出，聚合平臺合規率低是行業共性問題。目前，花小豬的合規率在40%左右，高德是50%左右。

鄒強也提出，義務和責任的增加將帶來成本的增加，對此，聚合平臺試圖加以規避，比如設置“防火牆”，在遇到糾紛投訴時，並不直接介入處理，而是轉交給具體派車的企業，發票也由派車的網約車企業開具。

除了合規，鄒強也提醒需要關注的幾個問題：聚合平臺存在派單調度匹配算法及定價、抽傭的邏輯合理性和透明度的問題；中小網約車企業的主體責任落地和履約問題。由於中小網約車企業雖然規模不大，但是業務可能分佈區域很廣，因此在安全管理、合規管理、訂單服務、應急管理方面面臨較大的壓力。對此，聚合平臺需要加以考慮。

平臺屬性仍需界定

目前，對出行領域的監管主依據八部法規，《民法典》《電子商務法》《消費者權益保護法》《數據安全法》《網絡安全法》《個人信息保護法》《網約車預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》和《互聯網信息搜索服務管理規定》。

廣州市交通運輸局公共交通處處長蘇奎表示，現行法規並未對聚合平臺的性質作出明確界定。

他認爲，界定電子商務平臺經營者的核心是，是否有平臺內經營者。而傳統網約車平臺不屬於電子商務平臺經營者，這是因爲平臺內只有駕駛員。

因此，傳統網約車企業應屬於自營電子商務經營者。之所以將網約車公司稱爲平臺，是因爲其具有雙邊市場特徵，這是平臺經濟最重要特徵。

按照這個邏輯，聚合平臺則屬於電子商務平臺經營者，因其擁有平臺內經營者（中小網約車企業）。

之所以要區分概念，是因爲不同類型的平臺性質，責任也不同。

聚合平臺對入駐車輛的管理、調度、定價等方面的控制力顯著弱於傳統網約車平臺，相應的，聚合平臺在服務質量的一致性、調度效率等方面也弱於傳統網約車平臺，在市場競爭力方面具有一些先天弱勢，但在在合規成本、經營風險、擴展效率等方面又有優勢。

蘇奎指出，按照《電子商務法》的概念體系，成爲電子商務平臺經營者的核心要素是擁有獨立的平臺內經營者，這裏的獨立主要包括獨立生產能力和獨立經營權力。其中，獨立經營能力是指獨立決策權、定價權、生產組織權。沒有定價權，就沒有參與市場競爭的權利；沒有調度管理權，就沒有優化生產、管理駕駛員的能力，也就沒有掌握、應用數據的可能。

從這個意義講，聚合平臺應該督促平臺內的經營者具有獨立的經營體系，特別是真實的線下服務能力。但是，有一些中小網約車企業經營能力和線下運營能力都不足，例如，沒有解決乘客糾紛投訴的客服，沒有安全管理人員，沒有辦公場所等。

聚合平臺一方面使得中小網約車企業有了發展的可能，但另一方面，也使得行業難以優勝劣汰。

蘇奎提醒，注意和防止聚合平臺利用現有的監管縫隙套利，有些企業打着聚合平臺名義，實質上卻是傳統網約車平臺。此外，聚合平臺同樣是高度壟斷的市場，要防止聚合平臺侵犯中小網約車企業的合法權益，如剝奪企業自主經營權等。