原標題：黃河保護法草案三審：強化水資源節約集約利用，促進高質量發展

21世紀經濟報道記者王峯 北京報道 10月26日，十三屆全國人大常委會第三十七次會議開幕，黃河保護法草案將提請會議三審。

長江保護法已於2021年3月1日開始施行。制定黃河保護法，是近年來全國人大常委會着力推進的一項重大立法任務。

“黃河保護法的特殊性在於它是圍繞水土來完善全流域生態保護制度，注重整個流域生態的保護和修復，做好保水、固土、治沙的文章。”全國人大常委會法制工作委員會發言人臧鐵偉10月24日在記者會上表示。

“長江與黃河所處的地理區位不一樣，河流生態也不一樣，所以需要保護的方面自然不一樣，需要分別制定法律。”鄭州大學法學院教授沈開舉說。

據悉，草案三審稿作了進一步修改：強化水資源節約集約利用，明確水土流失防治應當根據實際情況，科學採取生物措施和工程措施，完善生態流量、生態水位管控制度，加強黃河流域環境污染系統治理、源頭治理等。

“1+N+4”

黃河流域生態保護和高質量發展是國家重大戰略。

“黃河寧，天下平”，爲了保護黃河，黃河立法早已提上日程。2005年，全國人大代表、時任水利部黃河水利委員會主任李國英就呼籲制定黃河法，解決在黃河治理、開發、管理和保護中存在的各種問題，促進人與河流的和諧發展。

同年，十屆全國政協委員張紅武等人呼籲制定黃河管理法。張紅武認爲，應該明確黃河流域機構的法律地位，規範和調整黃河治理開發與水資源保護中的各種利益關係。

2021年12月20日，黃河保護法草案首次提請審議。

作爲全國政協委員，沈開舉多次提交黃河保護的提案。他認爲，黃河流域管理體制有待完善、規劃協調銜接不夠、管控措施需要強化，亟須通過制定黃河保護法予以解決。

10月24日，臧鐵偉在全國人大常委會法制工作委員會記者會上表示，“1+N+4”的生態環保法律體系已經基本形成。其中，“1”是發揮基礎性、綜合性作用的環境保護法，“N”是環境保護領域專門法律，“4”是針對特殊地理、特定區域或流域的生態環境保護進行的立法。

這四部法律包括已經出臺的長江保護法和黑土地保護法，已經提請審議的黃河保護法草案、青藏高原生態保護法草案。

“黃河流域生態保護和高質量發展上升爲國家戰略之後，黃河保護的內涵更加豐富，不只是一條河流的管理，而是包括山林、河湖、水草、沙等生態體系的流域的管理，是跨行政區域的，這需要國家層面的統籌管理。”沈開舉告訴21世紀經濟報道記者。

黃河保護法草案提出，國家建立黃河流域生態保護和高質量發展統籌協調機制。該機制將審議黃河流域重大政策、重大規劃、重大項目等，協調跨地區跨部門重大事項，督促檢查相關重要工作的落實情況。

“黃河流域的生態保護和高質量發展是一個複雜的系統工程。”草案第一次分組審議時，全國人大常委會委員肖懷遠說。

草案還提出，黃河流域省、自治區可以根據需要，建立省級協調機制，組織、協調推進本行政區域黃河流域生態保護和高質量發展工作。

完善綠色製造體系

固土、治沙，這是黃河保護的鮮明特徵。

今年1月發佈的《黃河流域水土保持公報（2020年）》顯示，經過多年治理，黃河流域水土流失面積和強度實現“雙下降”。但2020年黃河流域水土流失面積仍有26.27萬平方千米。

沈開舉對記者說，“黃河水的含沙量大，帶來很多獨特問題，比如懸河，所以在保護上也要有針對性。”

草案第二次分組審議時，全國人大常委會委員李鉞鋒表示，推進黃河水患治理，不僅需要對下游懸河進行治理，還需要對上游寧蒙河段等懸河進行治理。

三審稿進一步對水沙調控進行修改，包括加強防洪體系建設，促進防汛抗旱協同聯動，推進泥沙綜合利用；明確水土流失防治應當根據實際情況，科學採取生物措施和工程措施，完善生態流量、生態水位管控制度。

黃河流域水資源短缺、生態環境脆弱，這對高質量發展提出了要求。

草案二審稿提出，嚴格控制黃河流域上中游地區新建各類開發區；嚴格限制在黃河流域佈局高耗水、高污染或高耗能項目。黃河流域煤炭、火電、鋼鐵、焦化、化工、有色等行業應當開展清潔生產，依法實施強制性清潔生產審覈。

不過，國家鼓勵黃河流域開展通信網絡、數據中心、物聯網等新型基礎設施建設。

“黃河流域生態脆弱，對經濟社會發展的承載能力比較差，所以黃河流域和長江一樣，不能搞大開發，要結合黃河流域的生態稟賦，集約利用各種資源着力高質量發展。”沈開舉說。

今年4月，內蒙古自治區開展黃河流域盲目上馬高污染、高耗水、高耗能項目等問題整改專項行動，推進沿黃重點地區21個產業園存在手續過期、不齊全或不符合規定等問題整改。

今年9月，山東省推出支持黃河流域生態保護和高質量發展的財政政策，包括省級統籌工業轉型發展等專項資金，根據焦化、化肥等行業退出（轉移）產能規模，對涉及的市、縣（市、區）給予綜合獎補，引導企業加快產能置換出清。

草案二審稿提出，推動企業實施清潔化改造，組織推廣應用工業節能、資源綜合利用等先進適用的技術裝備，完善綠色製造體系。

據悉，作爲黃河重鎮，甘肅省蘭州市以重振“蘭州製造”爲抓手，加快產業向綠色化、高端化、智能化轉型，目前清潔生產、節能環保、清潔能源等十大生態產業增加值佔GDP比重達到22%。

水資源剛性約束

江河浩蕩，水資源短缺卻是黃河流域最大的矛盾。

數據顯示，黃河上中游大部分地區位於400毫米等降水量線以西，氣候乾旱少雨，多年平均降水量446毫米，僅爲長江流域的40%；多年平均水資源總量647億立方米，不到長江的7%；水資源開發利用率高達80%，遠超40%的生態警戒線。

“制定黃河保護法，要像制定長江保護法一樣，把問題搞清楚，進而劃定保護的重點，這是立法的關鍵。”沈開舉說。

沈開舉認爲，黃河流域水資源緊缺，要實行水資源剛性約束制度，把水資源作爲最大剛性約束條件，堅持以水定城、以水定地、以水定人、以水定產，優化國土空間開發保護格局，促進人口和城市科學合理佈局，構建與水資源承載能力相適應的現代產業體系。

草案三審稿繼續強化水資源節約集約利用，補充了多項內容，包括：鼓勵、推廣使用先進節水技術，加快形成節水型生產、生活方式，有效實現水資源節約集約利用；黃河流域水資源利用應當堅持精打細算；黃河流域水資源調度根據水情變化進行動態調整；加強農業節水設施建設；黃河流域縣級以上地方人民政府及其有關部門應當加強節水宣傳教育和科學普及，提高公衆節水意識，營造良好節水氛圍等。

第二次分組審議時，全國人大常委會委員王憲魁建議加強節水設施建設，“現在乾渠、支渠、毛斗渠水泥硬麪化，這個投入是值得的。不然，從黃河引水到田間地頭，連帶泥沙再蒸發，跑水漏水太多”。

在節約水資源的同時，防汛也不能掉以輕心。草案三審稿提出，加強防洪體系建設，促進防汛抗旱協同聯動。

沈開舉介紹，截至今年3月，河南省黃河灘區總人口約152萬人，已達到20年一遇防洪標準的有22.28萬人，正在實施外遷的30萬人，仍未達到安全標準的約100.39萬人。

沈開舉建議加大支持力度，實施剩餘灘區居民遷建。“黃河灘區有豐富的溼地生態資源，是黃河中下游重要的生態安全屏障，對保障國家生態安全具有獨特的作用。”他說。