今年土地市場的下滑形勢，顯然超出不少地方的預期。

近期不少基層政府依法調整預算，目的是做到全年預算收支平衡，其中多數地方調低了年初政府性基金預算收入預期，而這筆收入主要來自國有土地使用權出讓收入（下稱“土地出讓收入”），各地調降幅度不一，有的地方調低土地出讓收入降幅甚至高達97%。

而導致土地出讓收入大幅下降的主要原因是，樓市低迷疊加房企困難，導致拿地意願低。根據財政部數據，今年前10個月地方政府性基金收入中，土地出讓收入爲44027億元，比上年同期下降25.9%。而上一次土地出讓收入降幅超過20%，還是在2015年。

土地出讓收入是地方財政重要收入來源，20多年來土地出讓收入從500多億元增至超8.7萬億元，經濟下行壓力加大的情況下，土地財政依賴度在提升。今年土地出讓收入大幅下滑，土地財政何去何從？

調降土地出讓收入

地方政府財政收入中，除了以稅收爲主的一般公共預算收入外，另一大財力就來自政府性基金收入，其中土地出讓收入佔比超過九成。由於今年土地市場低迷，土地出讓收入明顯低於年初預算，爲了做到全年預算收支平衡，10月份以來地方密集披露的預算調整報告中，大多數地方都調低了政府性基金預算收入，其中主要是調降全年土地出讓收入預期。

從全國層面來看，根據今年中央和地方預算草案的報告來看，今年全年地方政府性基金預算本級收入預計約9.4萬億元，同比增長0.4%。但從實際執行情況來看，財政部數據顯示，今年前10個月地方政府性基金預算本級收入約4.9萬億元，同比下降24.3%。

由於土地出讓收入佔政府性基金預算本級收入比重達九成，這也可以粗略被看作，與年初土地出讓收入持平預期相比，今年土地出讓收入降幅已經超過20%，而這可以視爲全國地方降幅的一個平均數。

但由於各地經濟社會發展程度、土地供需情況等千差萬別，實際土地出讓收入形勢也差別極大。第一財經記者查閱近百份地方預算調整報告發現，多數土地出讓收入較年初預期大幅下降，但也有少數地方保持強勁增長。

根據北京市門頭溝區2022年區級預算調整情況的報告，年初預計全年土地出讓收入爲119.75億元，此次預算調整中，調減區級土地出讓收入85.85億元（較年初預計數降幅約72%），這主要是今年初預計上市並取得收入的多個項目地塊，截至目前均未入市成交。

湖北荊州市今年預算調整方案的報告顯示，市直政府性基金預算中地方本級收入由50.83億元調整爲15.2億元，減少35.63億元。主要是土地出讓收入短收，根據資規部門提供的出讓計劃並結合財政體制調整方案測算收入。

近期預算調整報告中，調降土地出讓收入的還有不少地方，包括貴州銅仁市、浙江永康市、湖南澧縣、陝西安康市、湖北荊門市、雲南紅河州、廣東陽江市、四川綿竹市、廣西富川縣等等。如果具體到鎮一級政府，土地出讓收入波動更大。

比如，廣東東莞市橋頭鎮公開的今年財政預算調整方案的報告顯示，今年年初當地預計土地出讓收入爲18.12億元，此次調減17.71億元，降幅高達97.7%，而這主要是由於地塊未能如期推出市場，未實現收入。

粵開證券首席經濟學家羅志恆告訴第一財經，今年以來房地產下行壓力加大，受到疫情反覆、部分地市樓盤爛尾等因素影響，居民端購房能力及購房意願趨勢性下行，企業端部分房企面臨市場融資困難、銷售回款轉負等問題，房企整體預期較弱、拿地意願下行，導致政府性基金收入增速快速下行。

地方土地出讓收入大幅下滑，直接導致地方可用財力減少，相應支出項目支出縮減。

比如，橋頭鎮調減由國有土地使用權出讓分成收入及專項債券安排的項目支出17.80億元。包括軌道交通計提資金、復墾指標費、土地統籌費用、山和垃圾填埋場搬遷整治及後續管理項目、水生態PPP項目、部分道路改造工程等等。

不過由於今年地方政府專項債券發行規模創歷史新高，新增專項債籌資超過4萬億元，而這筆鉅額債務收入是計入地方政府性基金賬本中的，因此儘管一些地方土地出讓收入大幅下滑，但由於專項債收入大增，一些地方政府性基金總收入仍保持增長，使得政府性基金支出依然保持相對較快增長，以穩經濟。

財政部數據顯示，今年前10個月，儘管全國地方政府性基金預算本級收入（約4.9萬億元）同比下降24.3%，但支出（約8.2萬億元）卻同比增長7.7%。

當然，也有一些地方調增土地出讓收入預期，這也是緩解地方財政收支矛盾的一大重要舉措。

比如，浙江杭州市本級今年預算調整的報告顯示，杭州市本級政府性基金收入擬由年初的約970億元調整爲1553.89億元，增加583.88億元。而這主要是土地出讓收入預算較年初大幅增加564.36億元。湖北省咸寧市預算調整方案稱，今年加快梓山湖區域開發等，土地出讓收入增收12.28億元。

土地財政或難以高增長

土地出讓收入波動幅度較大，不僅跟房地產、土地市場關係密切，也跟當年財政收支形勢密切相關。一般來說當一般公共預算收入增長乏力，爲了緩解收支矛盾，地方加快賣地，土地出讓收入快速增長。

根據官方數據，1998年地方土地出讓收入爲507億元，而2021年這一收入規模已高達8.7萬億元，增長約172倍。儘管土地出讓收入有明顯波動，尤其是2012年和2015年均出現下滑，但總體來看，土地出讓收入總體保持增長勢頭，尤其是2015年以來穩步增長，2020年土地出讓收入佔國內生產總值比重提高至8.3%。

今年土地出讓收入大幅下滑毫無懸念，那麼明年土地出讓收入形勢如何？

羅志恆分析，近期穩樓市政策持續發力，避免房地產過快下行對經濟帶來的負面衝擊。供給端，政策從保交樓、保項目逐步轉到紓困企業主體，緩解房企現金流壓力，如央行、銀保監會推出“金融十六條”，證監會推出股權融資方面調整優化5項措施，保持房地產融資平穩有序；需求端，降低居民購房成本，支持剛性和改善性住房需求，提升居民購房信心，避免房地產銷售、投資和土地出讓收入下行對經濟形成拖累。

“預計明年的土地市場會在政策支持下逐步回暖，但經濟下行壓力仍存的背景下，政策傳導至實體生效仍需要一定時間，居民、民營房企預期改善可能偏緩，預計2023年國有土地使用權出讓收入仍負增長。若土地市場恢復至疫情前2018~2019年平均水平，則預計國有土地使用權出讓收入增速在-2%左右。”羅志恆說。

光大證券首席宏觀經濟學家高瑞東表示，一般而言，各地要求房企在簽訂土地出讓合同後的1個月內繳納成交價款的50%，6個月內繳清，最遲不超過1年。因此我們可以將土地成交作爲領先指標，估算2023年的土地出讓收入。我們採用百城土地成交總價，按照領先規律進行估算，預計2023年土地出讓收入增速爲-6%左右。

今明兩年，土地出讓收入均出現下滑，一些人士認爲，土地財政是否成爲過去式？

一位地方財政人士告訴第一財經，目前說土地財政成爲過去式還尚早，畢竟不管是東部還是西部，短期內仍沒辦法擺脫對土地的依賴。但當前和今後一段時期，整個宏觀經濟形勢和消費預期轉弱，不可避免會影響土地收入，如果再過度依賴，地方財政將難以爲繼。

遼寧大學地方財政研究院院長王振宇對第一財經表示，土地財政不會短期內退出歷史舞臺，只是其邊際收入效應在遞減，且不同地區差異性很大，也就是說土地財政的一般意義逐漸弱化，特殊屬性永遠存在。未來，一定是房地產財政代替土地財政。

羅志恆認爲，未來土地財政向何處去，要結合未來國家戰略、經濟產業結構轉型及財稅改革趨勢綜合判斷。中期來看，隨着房地產行業高槓杆、高週轉時代終結，房地產市場健康平穩發展，土地出讓收入也將回歸常態化低增長。

“長期來看土地財政作爲時代的產物也必將伴隨時代的變遷而發生相應變化，共同富裕和高質量發展要求房地產繁榮的時代轉向科技和製造強國的時代，對應的財政收入、支出結構都將發生變化。”羅志恆說。

他表示，未來土地財政的轉型應在財稅體制改革、產業結構轉型重塑稅基和財政結構、優化債務和支出結構、政策協調四大維度上發力。

責任編輯：劉萬里 SF014