作者：許永安，系全國人大常委會法工委刑法室副主任 

2022年9月2日，第十三屆全國人大常委會第三十六次會議高票通過了《中華人民共和國反電信網絡詐騙法》。反電信網絡詐騙法貫徹落實習近平總書記關於打擊治理電信網絡詐騙工作的重要指示批示精神和黨中央決策部署，立法中始終堅持全過程人民民主，堅持問題導向、結果導向，以“小切口”專項立法完善法律“工具箱”，全面構築打擊治理電信網絡詐騙活動的法治保障。

一、制定反電信網絡詐騙法的背景

一是貫徹落實黨中央決策部署的重要舉措。電信網絡詐騙活動多發高發，嚴重危害人民羣衆利益和社會和諧穩定。習近平總書記高度重視打擊治理電信網絡詐騙犯罪工作，多次作出重要指示批示，對反電信網絡詐騙工作的指導思想、基本原則、關鍵環節和制度構建作出明確指示，從立法、執法、司法各領域各方面提出明確要求，特別強調“要加強法律制度建設”、“要從完善法律入手進行規制，補齊監管漏洞和短板，決不能放任不管”。反電信網絡詐騙法各章節內容充分貫徹體現了上述重要精神。制定反電信網絡詐騙法是落實黨中央決策部署、打擊遏制電信網絡詐騙活動的重要舉措。

二是堅持以人民爲中心，統籌發展和安全的必然要求。近年來，電信網絡詐騙犯罪活動形勢嚴峻，在刑事犯罪案件中佔據很大的比重，犯罪分子利用新型電信網絡技術手段，鑽管理上的漏洞，利用非法獲取個人信息、網絡黑灰產業交易等實施精準詐騙，組織化、鏈條化運作，跨境跨地域實施，已經成爲當前發案最高、損失最大、羣衆反響最強烈的突出犯罪。對此，立法必須作出回應，進一步完善制度，堅決打擊治理，以法治方式、法治思維加強社會治理，維護人民羣衆切身利益。

三是反電信網絡詐騙工作實踐的迫切需要。從實踐情況看，反電信網絡詐騙工作綜合治理、源頭治理方面的制度措施不夠充分，金融、通信、互聯網等行業治理存在薄弱環節，需要進一步建立完善各方面責任制度，形成協同打擊治理合力；實踐中一些好的做法和政策文件需要上升爲法律規定；現有法律規定總體上較爲分散，各方面對於加強法律制度建設的需求較爲迫切。在這些情況下，急需有一部專門立法，滿足實踐需要。

二、制定反電信網絡詐騙法的總體思路

一是立足綜合治理、源頭治理和依法治理，側重前端防範，完善預防性法律制度。關於依法打擊電信網絡詐騙，刑法已多次做出相關修改完善，打擊的法律手段總體上較爲充足。習近平總書記指出“‘消未起之患、治未病之疾，醫之於無事之前’，法治建設既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病。”本法貫徹落實習近平法治思想，從完善預防性法律制度出發，針對電信網絡詐騙發生的信息鏈、資金鍊、技術鏈、人員鏈等各環節，加強防範性制度措施建設，深入推進行業治理，強化部門監管責任和企業社會責任，變“亡羊補牢”爲“未雨綢繆”，變重“打擊”爲“打防管控”並重，提升社會治理體系和治理能力水平。

二是“小快靈”“小切口”立法的又一次重要立法實踐。中央全面依法治國工作會議提出，“要研究豐富立法形式，可以搞一些‘大塊頭’，也要搞一些‘小快靈’”。這部立法主要考慮是體現“小切口”，堅持問題導向，對關鍵環節、主要制度作出規定，建起四梁八柱，力求精準有效，條文數量不多，立法進程要快，是一部體現“小快靈”“小切口”的立法，進一步豐富全國人大常委會的立法形式。

三是堅持急用先行，與其他行業立法共同推進。在治理電信網絡詐騙方面，全國人大常委會關於加強網絡信息保護的決定、網絡安全法、反洗錢法、個人信息保護法等都涉及電信網絡詐騙治理的相關規定。但上述法律規定總體上較爲分散，針對性不強，力度不夠。反電信網絡詐騙法作爲專門立法，雖然體量小，但涉及金融、通信、互聯網、個人信息保護等各領域，是一部集中全面、系統綜合、針對性強的小法律，目的是解決當前迫切需要的立法需求，堅持急用先行，爲反電信網絡詐騙提供及時有效法治保障。

四是統籌發展和安全。立法過程中，將統籌發展和安全、堅持精準防治作爲重要指導原則。既要充分賦予有關部門執法和管理手段、壓實企業社會責任，也要防止不必要的，或者成本收益失衡的措施，堅持依法保護公民和組織合法權益，審慎考慮對羣衆便利和營商環境可能造成的影響，防止不精準的“一刀切”措施。

三、反電信網絡詐騙法的主要內容

反電信網絡詐騙法共七章五十條，包括總則、電信治理、金融治理、互聯網治理、綜合措施、法律責任和附則。主要內容包括：

（一）明確立法目的和基本原則。反電信網絡詐騙法的立法目的是預防、遏制和懲治電信網絡詐騙活動，加強反電信網絡詐騙工作，保護公民和組織的合法權益，維護社會穩定和國家安全。本法強調反電信網絡詐騙工作要堅持系統觀念，注重源頭治理、綜合治理，全面落實打防管控各項措施；壓實各方防範職責，加強協同聯動工作機制建設。

（二）明確電信網絡詐騙的概念和適用範圍。本法在總結實踐中關於電信網絡詐騙界定經驗的基礎上，對電信網絡詐騙的概念和範圍作了規定。管轄方面，對於在中國境內實施的電信網絡詐騙活動適用本法，同時對域外管轄也作出規定，中國公民在境外實施的電信網絡詐騙活動，境外的個人、組織針對中國境內實施的電信網絡詐騙活動以及爲針對境內實施的電信網絡詐騙活動提供產品、服務等幫助的，都要依法適用本法，按照本法的規定處理和追究責任。

（三）明確工作機制和各部門職能分工。規定國務院建立反電信網絡詐騙工作機制，統籌協調打擊治理工作，地方各級人民政府組織領導本行政區域內反電信網絡詐騙工作，確定目標任務和工作機制，公安機關牽頭負責反電信網絡詐騙工作，金融、電信、網信、市場監管等有關部門履行監管主體責任，企業承擔風險防控責任，建立完善相關內部控制機制和安全責任制度。

（四）明確宣傳教育防範。本法的總則和綜合措施部分對宣傳教育作出規定。各級政府、有關部門、單位及村民委員會、居民委員會在反電信網絡詐騙工作中都要擔負相應職責，增強宣傳的針對性、精準性。規定各單位要加強內部教育防範，加強對從業人員、用戶的教育和風險提示等。

（五）完善電話卡、物聯網卡、金融賬戶、互聯網賬號有關基礎管理制度。落實實名制，是電信網絡詐騙治理的重要源頭性工作。本法規定了電話卡、互聯網服務真實信息登記制度，建立健全金融業務盡職調查制度；對辦理電話卡、金融賬戶的數量限制和識別異常辦卡、開戶情形作出規定，防範開立企業賬戶風險；有針對性地完善物聯網卡銷售、使用監測制度。

（六）統籌推進各類反制技術措施建設，爲利用大數據反詐提供製度支持。電信網絡詐騙手段不斷更新升級，給反電信網絡詐騙工作帶來技術挑戰，本法規定國家要支持研究開發有關電信網絡詐騙反制技術，有關部門、單位要提升技術，推進涉電信網絡詐騙信息數據互通共享。特別是要利用大數據等技術反制，實現對涉詐異常情形的監測、識別和處置，包括涉詐異常電話卡、金融賬戶和可疑交易、互聯網賬號等。

（七）明確處置措施和申訴救濟渠道。爲提高阻斷電信網絡詐騙發生的效率，經監測識別後，電信業務經營者、銀行業金融機構、非銀行支付機構、互聯網服務提供者及公安、金融、電信、網信等部門可以對涉詐異常情形，根據不同情形採取相應限制、暫停等處置措施。對因採取上述措施可能造成誤傷誤判等情況，規定要明確告知處置原因、救濟渠道等，被處置對象可以提出申訴救濟。

（八）加強涉詐黑灰產治理。任何單位和個人不得非法制造、買賣、提供或者使用涉詐非法設備、軟件，如GOIP、貓池等；任何單位和個人不得非法買賣、出租、出借電話卡、銀行卡等；不得故意、惡意或者實施非法活動，爲他人實施電信網絡詐騙提供支持或者幫助，並規定了相應法律責任。同時，本法進一步明確規定，電信業務經營者、互聯網服務提供者在提供相應服務時要依照國家有關規定，履行合理注意義務，對利用其業務從事涉詐支持、幫助活動進行監測識別和處置，違反規定的，由有關主管部門給予處罰。

（九）加強綜合施策，進行全鏈條治理。本法規定要建立涉案資金緊急止付、快速凍結和資金返還制度；加強個人信息保護，防範個人信息被用於電信網絡詐騙，同時要查證電信網絡詐騙犯罪所利用的信息來源；建立電信網絡詐騙舉報獎勵和保護以及預警勸阻制度；加強治理跨境電信網絡詐騙活動。

（十）明確法律責任，加大懲處力度。明確組織、策劃、實施、參與電信網絡詐騙人員除依法承擔刑事責任、行政責任以外，造成他人損害的，還應當依法承擔民事責任等；在刑事責任的基礎上，規定專門行政處罰，加大對尚不構成犯罪人員的行政處罰力度；對從事電信網絡詐騙犯罪及關聯犯罪的人員，可以按照國家有關規定記入信用記錄，並規定了懲戒的措施內容。規定金融、電信、互聯網企業違反本法規定的處罰，以及違反本法規定，造成他人損害的，依照《中華人民共和國民法典》等法律的規定承擔民事責任。

（作者：許永安 編輯：李玉敏）