國內經濟宏觀小組

張靜靜S1090522050003 首席

張秋雨S1090519010001 組長

報告發布時間：2023年2月18日

文|招商宏觀張靜靜團隊

核心觀點

2021年12月，鶴崗市人民政府發佈一條信息：因鶴崗市政府實施財政重整計劃，財力情況發生重大變化，決定取消公開招聘政府基層工作人員計劃。這是中國首個地級市涉及到財政重整計劃。

從2021年末宣佈財政重整至今，鶴崗財政狀況發生了兩點主要變化：收入增加（“開源”）以及支出壓降（“節流”）。2020年至2022年，鶴崗市稅收收入、非稅收入均取得較明顯增速，其中非稅收入增速更快。同時，從財政支出來看，民生類支出（包括教育、社保就業、衛生健康、住房保障）、基建類支出（包括城鄉社區、農林水、交運、糧油物資事務）和工資發放維持機關事業單位正常運轉支出都有了不同程度的壓降，社會發展類支出（包括科學技術、文化傳媒、節能環保）維持小幅增長。

整體來看，鶴崗市通過加強稅收管理、落實國有資源有償使用制度等方法提高了財政收入，並通過壓縮基本建設支出、壓縮政府公用經費等方法壓降財政支出，財政重整政策積極有效。

全國範圍來看，地方政府債務風險總體可控。提供兩個觀測指標：一是政府債務餘額/GDP，國際通行比值在60%，而當前全國政府債務餘額59.8萬億，按照2022年國內生產總值121萬億元計算，政府債務餘額/GDP比值在49.4%，低於60%的警戒線；二是地方政府債務率。由於不同地區之間經濟發展不平衡，爲了保證地區基本公共服務均等化，中央政府會對地方實施轉移支付。受財政體制、轉移支付等因素影響，各個地方衡量債務水平的指標必須跟綜合財力相比，一般稱爲債務率。2021年許宏才指出到2020年末地方政府的債務率是93.6%，國際上一般衡量的標準在100%到120%之間。從這兩個觀測指標的情況來看，地方政府債務風險總體可控。

正文

一、觸發財政重整

2021年12月23日，鶴崗市人民政府發佈一條信息：因鶴崗市政府實施財政重整計劃，財力情況發生重大變化，決定取消公開招聘政府基層工作人員計劃。這是中國首個地級市涉及到財政重整計劃。

從鶴崗市2016-2021年財政決算報告可以得知，近年來鶴崗市一直處於“入不敷出”的狀態，公共財政收入年均在20億元左右，而公共財政支出近幾年年均超過120億的水平。詳細來看，作爲黑龍江省四大煤城之一，鶴崗市公共財政收入來源主要分爲以增值稅、企業所得稅爲主的稅收收入和以土地出讓金爲主的政府性基金收入。根據鶴崗市2020年財務決算報表來看，2020年公共財政收入23萬億，同比下降7.8%，主要原因是兩點：一是受疫情影響煤炭行業減收明顯；二是受“減稅降費”等政策影響，佔稅收收入較大比重的增值稅同比下降26.3%，城市土地使用稅同比下降11%，土地增值稅同比下降23%。2020年鶴崗市公共財政支出136.8億元，同比下降4.3%，根據財務決算報告，公共財政支出主要在公務人員工資和機關事業單位正常運轉支出、民生類支出（教育、社會保障和就業、衛生健康、住房保障事務）、基建類支出（城鄉社區事務、農林水事務、交通運輸事務）和社會發展類支出（科學技術、文體傳媒事務、節能環保事務）這四類，2020年這四類支出分別爲28.3億元、64.9億元、34.9億元和8.8億元。

據財政部有關負責人介紹，財政重整指的是債務高風險地區在保障必要的基本民生支出和政府有效運轉支出基礎上，依法履行相關程序，通過實施一系列增收、節支、資產處置等短期和中長期措施安排，使債務規模和償債能力相一致，恢復財政收支平衡狀態。

2016年底，國辦函88號文《地方政府性債務風險應急處置預案》明確把地方政府性債務風險事件劃分爲四個等級，根據不同風險等級實行分級響應和應急處置，並在必要時依法實施地方政府財政重整計劃。那麼什麼條件下觸發財政重整呢？88號文對地方政府債務風險劃分了一下四個等級。

對債務高風險地區實施財政重整，是地方政府債務應急處置的重要內容，世界各國通常會採用類似做法。以美國爲例，2011年，俄亥俄州曼斯菲爾德市地方政府進入財政應急狀態並開始實施財政復甦計劃。主要手段包括將個人所得稅提高0.25%、減少公務員節假日工資及帶薪病假、減少公車使用、處置森林資產等。1994年，加利福尼亞州奧蘭治縣也採取過一系列的財政重整措施，包括裁減2000餘名公務人員、壓縮固定資產投資和削減公共服務項目等。8個月後，奧蘭治縣政府債務應急處置取得成功，逐步恢復正常運行。

事實上，鶴崗並非國內首個啓動財政重整的地區。2018年，四川省資陽市雁江區和安嶽縣相繼發佈通知，實施財政重整計劃。2020年5月，四川省財政廳《關於四川省2018年預算執行情況和2019年預算草案的報告》指出，2019年“財政重整地區債務風險明顯降低，已全面退出重整，債務風險總體可控”。

二、財政重整的方法

國辦函88號文規定了中國版地方政府財政重整計劃的內容，主要包括“開源”和“節流”兩隻抓手。“開源”指的是在啓動財政重整計劃後，地方政府需要拓寬財源渠道來償還債務本息。例如加大清繳欠稅欠費力度、暫停除法律行政法規和國務院規定的財政優惠政策之外的財稅優惠，待危機解除後再恢復。“節流”指的是在財政重整期內，除必要的基本民生政策支出和政府有效運轉支出外，本級政府其他財政支出應保持“零增長”或大力壓減。具體涉及以下幾個方面：

一是“三不一退”，即不得新批政府投資計劃，不得新上政府投資項目，不得設立各類需要政府出資的投資基金，已經設立的應當制定分年退出計劃並嚴格落實；

二是“削減經費”，包括實行公務出國（境）、培訓、公務接待等項目“零支出”，大幅砍掉政府諮詢、差旅、勞務等各項支出；

三是“縮編裁員”，即機關事業單位暫停新增人員，必要時採取覈減機構編制、人員等措施；

四是“清理補貼”，即暫停地方自行出臺的機關事業單位各項補貼政策，清理各類對企事業單位的補助補貼。

另外，地方政府還得暫停土地出讓收入各項政策性計提，土地出讓收入扣除成本性支出後應全部用於還債。

根據預案，財政重整“工具欄”還包括處置政府資產。地方政府指定機構統一接管政府及其部門擁有的各類經營性資產、行政事業單位資產、國有股權等，結合市場情況予以變現，多渠道籌集資金償還債務。

如果以上措施加起來仍然“填不了坑”，地方政府可以申請省級政府臨時救助，手段包括代償部分政府債務、減免部分專項轉移支付配套資金等。但是，財政重整計劃結束後，省級政府可以決定是否收回相關資金。

三、重整中的鶴崗財政變化

從2021年末宣佈財政重整至今，鶴崗財政狀況發生了兩點主要變化：收入增加（“開源”）以及支出壓降（“節流”）。

（1）財政收入增加的具體表現

從財政收入情況來看，2020年決算報告、2021年決算報告和2022年預算報告顯示，稅收收入和非稅收入都有了明顯提升。其中，稅收收入三年分別爲13.3億、15.2億和16.8億；非稅收入分別爲9.7億、13.0億和14.3億。非稅收入增速比稅收收入更快。

拆分細項來看，稅收收入中變化較大的增量分別爲增值稅、企業所得稅、資源稅和個人所得稅。鶴崗近三年增值稅收入分別爲4.5億、5.8億和6.4億；企業所得稅分別爲1.9億、2.2億和2.4億；資源稅分別爲2.0億、2.2億和2.5億；個人所得稅分別爲0.4億、0.5億和0.6億。

非稅收入中變化較大的增量主要爲罰沒收入和國有資源（資產）有償使用收入。鶴崗近三年罰沒收入分別爲4.1億、6.6億和7.2億；國有資源（資產）有償使用收入分別爲3.0億、3.7億和4.1億。

整體來看，財政重整中的鶴崗，稅收收入和非稅收入都體現出比較明顯增長。這是財政重整中擴寬財源渠道的具體實施。

（2）支出壓降的具體表現

從財政支出的細項來看，民生類支出（包括教育、社保就業、衛生健康、住房保障）、基建類支出（包括城鄉社區、農林水、交運、糧油物資事務）和工資發放維持機關事業單位正常運轉支出都有了不同程度的壓降，社會發展類支出（包括科學技術、文化傳媒、節能環保）維持增長。

具體來看，支出壓降最爲明顯的社保和就業事務，近三年支出分別爲31.5億、25.8億和19.8億；住房保障事務支出近三年分別爲10.4億、5.4億和4.7億；城鄉社區事務支出近三年分別爲10.5億、4.3億和4.8億。支出剛性仍較強，不降反升的細項包括教育事務（近三年支出分別爲13.2億、13.3億和16.1億）、交通運輸事務（近三年支出分別爲3.5億、4.2億和5.9億）、節能環保事務（近三年支出分別爲6.4億、4.6億和7.1億）和衛生健康事務（近三年支出分別爲9.8億、8.8億和9.8億）。

整體來看，鶴崗市通過加強稅收管理、落實國有資源有償使用制度等方法提高了財政收入，並通過壓縮基本建設支出、壓縮政府公用經費等方法壓降財政支出，財政重整政策積極有效。

四、地方政府債務風險總體可控

全國範圍來看，地方政府債務風險總體可控。2021年末，國務院新聞辦公室舉行國務院政策例行吹風會，介紹加強和完善地方政府債務管理有關情況。吹風會上，財政部副部長許宏才強調，目前地方政府隱性債務風險總體可控。許宏才提出當下政府債務可控的兩個觀測指標：一是政府債務餘額/GDP，國際通行比值在60%，而當前全國政府債務餘額59.8萬億，按照2022年國內生產總值121萬億元計算，政府債務餘額/GDP比值在49.4%，低於60%的警戒線；二是地方政府債務率。由於不同地區之間經濟發展不平衡，爲了保證地區基本公共服務均等化，中央政府會對地方實施轉移支付。受財政體制、轉移支付等因素影響，各個地方衡量債務水平的指標必須跟綜合財力相比，一般稱爲債務率。許宏才指出到2020年末地方政府的債務率是93.6%，國際上一般衡量的標準在100%到120%之間。從總體指標的情況來看，地方政府的債務率是不高的。

風險提示：

政策超預期。