改革開放以來，由於農村家庭聯產承包責任制的實施，大量農村剩餘勞動力進入城市，但由於戶籍制度改革滯後，進城務工的農民並不能直接轉爲城市戶口，形成了中國特色的“農民工”羣體。如今，第一代進城務工的農民工（1960年代末出生，1980年代中期進入城市打工的農民羣體）已經接近退休年齡，他們的養老問題引起了社會的廣泛關注。

　圖/視覺中國

農民工在現有養老金制度中的困境

要分析如何解決目前農民工在現有養老金制度中的困境，首先須要對我國養老金制度做一個大致瞭解。

新中國成立之初，適應當時的計劃經濟體制，中國在城市建立了由企業負責繳費的現收現付的城鎮職工退休制度，在農村建立了適應人民公社體制的傳統家庭養老制度和無子女的“五保戶”制度。

從1991年起，我國對傳統體制下的養老金制度進行了改革。在改革初期，爲了配合城市中的國有企業改革和多種所有制企業湧現的需要，建立了以地方政府爲責任主體的城鎮企業職工基本養老保險；爲了適應農村中以家庭爲中心的經營方式變革的需要，建立了由地方政府承擔責任的農村“低保”制度（部分承擔着養老功能）。

進入21世紀，爲了積極應對人口老齡化的挑戰，養老金制度改革進入新的階段，國家開始構建包括公共養老金、職業養老金和個人養老金在內的三支柱養老金體系。其中，第一支柱公共養老金由城鎮職工基本養老保險和城鄉居民基本養老保險組成，第二支柱職業養老金由企業年金和職業年金組成，第三支柱個人養老金由個人主導，凡是參加了第一支柱基本養老保險的人，都可以自願繳費參加。

在目前中國的三支柱養老金體系中，農民工面臨的困境在於：第二支柱企業年金是由僱主主導的，目前主要覆蓋的是大企業和國企職工，絕大部分農民工不可能參加企業年金制度。第三支柱個人養老金農民工可以自主參加，但是，該制度目前主要對需要繳納個人所得稅的羣體有一定吸引力，而農民工絕大部分不需要繳納個人所得稅。特別是對那些已經接近退休年齡的農民工來說，第三支柱更是遠水不解近渴。

再來看第一支柱基本養老保險。農民工進城務工，本應該加入城鎮職工基本養老保險，但是：一是，農民工的流動性高，可能經常更換打工城市，雖然有養老保險轉移接續制度卻因爲程序仍然較爲複雜影響了其參保積極性；二是，農民工的職業穩定性不高，很多農民工務工靈活，甚至沒有固定的單位（比如，網約車司機可能在多個平臺接單）、沒有簽訂勞動合同，所以多數時候他們沒有繳納社保的依託單位。而如果農民工以靈活就業身份參加城鎮職工基本養老保險，又面臨繳費過高（繳費比例爲個人工資的20%）的困境。因此，大部分進城務工的農民，仍然是在戶籍所在地參加城鄉居民基本養老保險。

但參保城鎮職工基本養老保險和城鄉居民基本養老保險，在保費繳納和退休後的待遇兩方面大不相同。

城鎮職工基本養老保險是一個“目標替代型”制度，即通過用人單位與職工個人雙方多年的繳費，個人在退休時獲得的養老金相當於在職時工資的一定百分比，一般來講，如果要保障城鎮職工退休後的生活水平不下降，替代率要達到60%。也因此，城鎮職工基本養老保險爲了實現目標替代率，在運行模式上有兩個特點：一是“強制參保”，社會保險法要求用人單位爲每個員工參保，並且由用人單位和職工雙方繳費；二是“差別待遇”，即繳費年限不同、繳費基數不同，退休時待遇不同，制度鼓勵“長繳多得、多繳多得”。

城鄉居民基本養老保險則主要覆蓋農村居民和城鎮非就業羣體。它是一個“補貼主導型”制度，無論在繳費端還是待遇端，政府財政補貼都在發揮重要作用。該制度也有兩個特點。一是“自願參保”，政府不強制要求城鄉居民必須參保，並且，參保者可以自主選擇政府提供的繳費標準按年繳費。目前，大多數參保者是按照每年200元的最低標準繳費，通過繳費，建立了制度中的個人賬戶。二是“政府補貼”，在繳費端，地方政府按照參保者的繳費水平給與財政補貼，多繳多補。在待遇端，分爲政府補貼和個人賬戶積累額兩個部分。政府補貼中的中央財政補貼主要面向全國統一標準的基礎養老金，凡符合退休標準者，目前每人每月可以得到98元養老金；政府補貼中的地方財政補貼則因各地區財政能力不同差異很大，北京、上海補貼較高。另外，個人賬戶積累額，按除以139來按月發放。

參加城鄉居民基本養老保險的，因爲前期繳費顯著低於城鎮職工基本養老保險繳費，退休後領取的養老金也顯著低於後者，參保後者的退休金全國平均水平接近每月3000元。

解決農民工養老問題需在現有制度基礎上創新

關於如何解決農民工的養老問題，理論界和政府相關部門曾有過多次探討，包括是不是能單獨爲農民工建立一個特殊的制度。但是，這些探討因爲種種原因未能落實。我認爲，當前，還是應該在現有制度上想辦法，通過對現有制度的創新，解決農民工的養老問題。

我們需要解決的是，第一代農民工馬上面臨的養老問題，以及如何在現有制度基礎上幫助第二代農民工（1980年代出生，21世紀初開始進城務工的農民羣體）加快積累養老金的問題。希望進城務工的第三代（2005年左右出生，剛剛進入勞動力隊伍），可以與城鎮青年一樣，直接加入城鎮職工基本養老保險。

第一代農民工的養老問題，需要通過提高第一支柱城鄉居民基本養老保險的財政補貼水平來解決。目前，城居保退休待遇水平每月只有200元左右，其中80%左右是政府補貼，絕大部分地區的待遇水平遠低於城鄉居民最低生活保障標準。因此，應該儘快提高財政補貼標準。

從現實看，鑑於目前的經濟發展狀況，地方政府財力差異很大，很多地方政府有心也無力。並且，要求地方政府爲多年在外打工、年老返鄉的農民工承擔更多的養老金也於理不通。因此，除了個別發達地區，中央政府應當承擔起第一代農民工的養老責任，辦法是提高城居保中央財政補貼標準。標準的提高可以有兩個標杆：一是農村居民最低生活保障線標準，據民政部發布的數據目前全國農村低保平均爲每人每月582元；二是農村居民人均消費水平，2022年爲每月1300多元。

我認爲，可以參考過去18年每年提高城職保待遇水平的辦法，每年逐步提高城居保待遇水平，通過幾年時間達到政策預定標準。如果以每年每人月待遇標準提高100元的速度，通過3年時間就可以使城居保待遇達到目前城鄉居民低保水平。假定領取城居保的3億人數不變，則中央財政每人每年需要增加補貼1200元，3億城居保待遇領取者每年共需增加財政補貼3600億。此外，由於補貼的是低收入羣體，其邊際消費率高於高收入羣體，也有助於落實國家促進國內消費的發展戰略。

對於第二代農民工，就不能僅依靠提高城居保補貼的辦法來解決，因爲，隨着人口老齡化的深化，退休人口將快速增長，僅靠財政補貼是難以持續的。應當在現有養老金制度上進行創新。

第二代農民工中有大量靈活就業者，特別是平臺就業者。讓平臺就業者加入城職保存在很多難點：一方面是城職保需要僱主繳納當地平均工資的16%，而平臺就業者的僱主很難確定；另一方面，平臺就業者個人要繳納當地平均工資的8%，平臺就業者收入不穩定，不願意繳納。並且，大多數平臺就業者已經參加了城居保，制度上不允許個人重複參保，他們還年輕，也不願意在養老金方面做更多的投入。

但第二代農民工還有積累養老金的時間，所以，我認爲，應當利用第三支柱個人養老金制度新出臺之際，在現有制度基礎上創新。

以快遞小哥爲例，平臺通過網絡和大數據，可以清楚地掌握每一位騎手的工作量和收入。按照當前政策，快遞小哥很難有興趣參加第三支柱並投入真金白銀，但是，如果平臺企業甚至當地政府可以在快遞小哥投入的基礎上予以配套，則對他們積極積累有很大推動力。簡單設想一下，如騎手每天投入10元，平臺配套5元（騎手在多平臺註冊，可以按照接單量而分別承擔），當地政府同時配套5元，則一個月就有可能在其第三支柱個人賬戶中存入500元。每年6000元，存20年，按照年化收益率4%計算，退休時個人養老金賬戶將有約18萬元，其中30%是投資收益。再加上城居保的待遇，第二代農民工可以有比第一代農民工好得多的養老金待遇。由於個人養老金賬戶是唯一的、可攜帶，不受就業地限制，參與者還可以隨時、清晰地看到積累和收益情況，所以，如果有平臺和當地政府的配套補助，對平臺就業者的吸引力是很大的。平臺經濟多在經濟發達地區發展，地方政府也有能力給與補貼。

如果要求平臺企業幫助快遞小哥加入城職保，不僅有執行中的難度，而且企業和個人都需要付出更高的成本，爲第三支柱個人養老金配套不失爲一個好辦法。快遞小哥服務於當地居民，地方政府爲之配套繳費也是應當的。

（作者系中國人民大學公共管理學院原院長、養老金融50人論壇祕書長）

作者：董克用