來源：21世紀經濟報道

Wind數據顯示，截至10月25日，今年地方政府債券發行規模達到8.2萬億。這是地方債年度發行規模首度邁上8萬億的關口。考慮到今年新增地方債額度尚未發完以及特殊再融資債繼續發行，今年全年發行規模大概率超過8.5萬億。

與此同時，地方政府債務餘額也在增加。截至10月25日，地方政府債務（也稱地方政府法定債務、顯性債務）餘額也接近40萬億。衡量地方債務風險的債務率也“水漲船高”。

值得注意的是，當前市場關注較多的地方債風險主要是隱性債務風險，化債措施也聚焦於隱性債務，比如通過發行特殊再融資債券置換隱性債務，這將緩釋隱性債務風險，但客觀上會使地方政府法定債務風險進一步攀升。

相關措施也已陸續推出。10月24日，全國人大常委會批准中央財政在今年四季度增發2023年國債一萬億，增發的國債全部通過轉移支付方式安排給地方，市場預計未來地方債尤其專項債的額度可能會適度收縮。

對於地方政府法定債務中佔比較大的專項債，監管部門正推出多項舉措。記者從多位地方財政人士處瞭解到，近期監管部門正組織地方在專項債穿透式系統中補錄相關信息，以提升項目運營質量。

地方債於2009年首度由中央政府代發。當年政府工作報告提出，國務院同意地方發行2000億元債券，由財政部代理發行，列入省級預算管理。此後的2010年-2014年發行規模在2000億-4000億之間，均由財政部代理發行。

2015年新預算法實施後，省級地方政府開始獨立發行地方政府債券進行舉債，地方債發行規模開始大幅增加，當年發行3.8萬億。此後幾年均保持着4萬-6萬億的規模，2021年發行規模達到7.5萬億，2022年略微有所回落至7.4萬億。

Wind數據顯示，截至10月25日，今年地方債合計發行8.2萬億，相比2021年全年增長9%。其中，再融資債券發行4萬億，相比2021年增長26%。顯然，今年地方債發行增加主要由再融資債券放量所致。

究其原因，今年地方政府債券到期規模大，發行普通再融資債券接續的規模增加。Wind數據顯示，2023年到期的地方政府債券規模爲3.67萬億，相比2021年增加1.3萬億，創出歷史新高。

按照監管要求，到期的地方政府一般債券原則上允許地方政府按到期本金規模發行再融資債券，但發行規模應小於到期債券本金規模；對新預算法實施後發行的新增專項債券，到期後原則上由地方政府安排政府性基金收入、專項收入償還，債券與項目期限不匹配的，允許在同一項目週期內按到期本金規模發行再融資債券。

數據顯示，截至10月25日今年發行的普通再融資債券達到3.1萬億，相比2021年增長0.8萬億，成爲今年地方債發行放量的主要因素。

此外，特殊再融資債券的發行也有增加。與以往用於償還債券本金並標註償還哪一隻地方政府債券不同，2020年12月以來部分再融資債券用途只是模糊表述爲“用於償還存量債務”，市場將其稱爲“特殊再融資債券”。

21世紀經濟報道記者瞭解到，今年6-7月地方上報建制縣隱性債務風險化解試點方案，地方可通過發行特殊再融資債券置換納入隱性債務的高息非標及城投債。此後地方又上報拖欠款數據，也可以通過發行特殊再融資債券償還。

今年10月9日開始，特殊再融資債券重啓發行，用於化解地方債務風險。據記者統計，截至10月25日，特殊再融資債券的發行規模已達8403億，相比2021年也有增加。

新增債券方面，截至10月25日，今年新增債券發行規模4.1萬億，相比2021年下降3000億。展望看，今年新增地方債額度還有約4000億待發行，再考慮到後續仍將有幾千億特殊再融資債券發行，今年地方政府債券的發行規模大概率將超過8.5萬億。

發行特殊再融資債券置換隱性債務或拖欠款後，隱性債務或者拖欠款減少的同時政府債務餘額增加。

這在此前已有先例。比如2021年1月末全國地方政府債券餘額258457億元。而2020年末，地方政府債券餘額爲254864億元，這意味着1月份地方政府債券餘額增加了3593億。而從發行數據看，1月並無新增債券發行。分析來看，其原因是1月特殊再融資債發行後，用於置換隱性債務，由此導致地方政府債券餘額增加。

Wind數據顯示，截至10月25日地方政府債券餘額爲39.5萬億，佔各類債券總額超過四分之一，繼續穩居債市第一大券種的位置。如再加上非政府債券形式存量政府債務0.16萬億，地方政府債務餘額逼近40萬億。

回顧來看，地方政府法定債務的擴張主要集中在2020年-2023年。財政部數據顯示，2014-2019年地方政府法定債務增長5.9萬億，年均增速6.9%。這一階段，因爲綜合財力增速更高，地方政府法定債務率在2018年一度還出現下降。

但2020以來，積極的財政政策更加積極，2020年-2023年四年獲批的新增地方債額度高達18萬億，約是此前5年的2倍，是同期國債額度的1.6倍。在18萬億新增額度中，專項債額度達到15萬億，佔比超過八成。簡言之，四年間政府部門加槓桿主要是地方政府加槓桿，尤其是專項債加槓桿。

這是應對疫情衝擊的必要舉措。疫情衝擊之下，企業部門新增投資意願不足，居民部門資產負債表衰退，在此背景下，只有政府部門加槓桿才能穩定總需求、穩定宏觀經濟大盤，進而爲穩就業、穩定社會預期等創造條件。國家統計局數據顯示，2022年末中國經濟總量突破121萬億元，2020-2022年均增長4.5%，遠高於全球1.8%的增速。

新增債大規模發行後，地方政府法定債務餘額也上升至40萬億。如以衡量地方政府債務風險的債務率來看，地方法定債務率已超過警戒線。與此同時今年一些地方城投債務風險暴露，也顯示地方債務壓力較大。

“總體來看地方政府債務風險是可控的，但局部地區償債壓力大，隱性債務化解矛盾比較突出，部分專項債可能成爲新的風險點，債務問題疊加其他風險衝擊地方政府治理效能。”一位接近監管部門的人士稱。

“地方政府債券的發行主體是省級政府，因此地方政府法定債務風險不能出任何問題。”東部省份某地市債務辦人士表示。

這成爲新課題，相關措施也已陸續推出。近期增加了萬億國債的額度，意味着未來地方債尤其專項債的額度可能會適度收縮，以避免地方法定債務風險進一步攀升。換言之，中央發力發展，地方專注化債。

在地方政府法定債務中，專項債佔比達到六成，各界關注較多。前述接近監管部門的人士稱，在實際工作中，有的地方爲爭取專項債資金支持，對不符合使用條件的項目過度包裝，專項債現金流自平衡這一硬約束的效力被削弱。這加大了地方政府債務風險的隱蔽性，政府債務償付壓力進一步凸顯。

記者從多位地方財政人士處瞭解到，近期監管部門正組織地方在專項債穿透式系統中補錄相關信息，以提升項目運營質量。具體而言，在穿透式監測系統中補錄新增項目和置換項目對應的項目單位信息及項目實物工作量信息，進入運營期的項目補錄項目運行月報。

與此同時，今年來一些地方正推動探索建立政府償債備付金制度。“隨着規模不斷擴大、投向不斷拓寬，專項債項目收入構成更爲複雜，主要靠政府性基金及專項收入平衡還本付息。加之項目主體多爲國企，項目收益管理有待加強。設立專項債償債備付金專戶，可以更高效地利用資金，保障兌付需要。”前述東部省份某地市財政局人士稱。