向長河（國際問題學者）

十幾年前，韓國掀起聲勢浩大的“遷都”熱潮，在韓國中部打造新行政首都“世宗市”，後由於政治、經濟等諸多原因，“遷都”計劃被廢棄。如今，韓國人改弦易轍，轉而回歸擴容模式，謀劃擴大首爾的行政區劃，繼續攤大首爾。

據韓國媒體報道，韓國執政黨國民力量黨日前組建特別委員會，討論把京畿道金浦市併入首都首爾特別市的方案。如果這一方案獲批，首爾總面積將增加大約45%。當前，這一方案尚處於醞釀階段，如同之前的“遷都”方案一樣，不一定能順利落實。但無論如何，人口膨脹的首爾，急需想辦法提升承載力確實是現實的問題。

韓國首都首爾離三八線不遠，冷戰時期其人口處於自然增長階段。冷戰結束後，尤其是1998年亞洲金融危機對韓國經濟產生了巨大沖擊，越來越多的韓國人到首都經濟圈尋找就業機會，首爾人口開始急劇增長。2002年，盧武鉉競選總統時打出“遷都”牌，要將首都從首爾遷到110公里以南、人口不過50萬的世宗市。盧武鉉宣稱遷都目的有二：讓首都遠離軍事分界線；地處國家中心地帶的首都，可以帶動全國經濟社會均衡發展。

從一些國家遷都的先例來看，韓國遷都設想符合邏輯。在世界上，出於政治、軍事、經濟、人口等各種因素考慮，將首都從一個城市遷往另一個城市或者乾脆新建一個首都的例子並不鮮見。二戰結束以來，全球已有20多個國家實施了遷都。

拉美的巴西是一個遷都成功的範例。巴西曆史上北窮南富，經濟發展極不平衡。巴西曾在薩爾瓦多和里約熱內盧兩座海濱城市建都。爲推動內陸經濟發展，加強對各州的管理，1956年，時任巴西總統庫比契克決定遷都內陸。在不到4年的時間裏，巴西高原之上建起了一座別具一格的現代化城市巴西利亞。巴西利亞的城市規劃舉世聞名，國會、大教堂、伊塔馬拉蒂宮等衆多獨具匠心的建築物成了巴西利亞的重要名片。1987年，聯合國教科文組織將巴西利亞列入世界文化遺產。遷都扭轉了巴西南北發展不平衡的現象。如今巴西利亞發展成爲一個擁有近300萬居民的大都市，多年來人均國內生產總值位居全國第一。

當然，遷都都要經歷一些陣痛期。一是需要強有力的領導人或政府拍板決斷，二是城市建設、經濟發展與民衆生活形成良性循環需要時間。1997年，在首任總統納扎爾巴耶夫的推動下，哈薩克斯坦將首都從地處國境線附近的阿拉木圖（哈全國最大城市）遷至國家中部的阿克莫拉，次年更名爲阿斯塔納。哈政府認爲阿拉木圖的發展接近極限，而阿斯塔納地理位置更佳，可以從政治、經濟上更好地輻射全國。2011年，筆者曾到訪阿斯塔納，總統府、議會、政府部門等新城框架已建成，氣象不凡，惟人氣稍顯不足。

後來，筆者前往緬甸新建首都內比都，才見識真正的人氣不足。2005年11月，緬甸軍政府突然將首都從仰光遷至仰光以北約400公里、緬甸中部“蠻荒之地”的彬馬那鎮地區，後命名爲內比都，世人爲之愕然。對於緬甸突然遷都，有人解釋說可以避免首都受到外來直接軍事威脅，地處中部的新都可以更好地開發內陸、管理全國。

2014年，筆者去內比都採訪時，當地尚在建設之中，新建的豪華賓館外面是水稻田，八車道的城市主幹道鮮見車輛。內比都郊外，新建的機場猶如鬼城，除了筆者乘坐的大巴車不見其他車輛，連接待筆者的官員都誤以爲走錯了路。十來年過去，從媒體報道看，如今內比都慢慢有些人氣，人口已近100萬。

縱觀各國遷都，政治因素是首要。當年盧武鉉宣佈遷都計劃之後，韓國朝野就此展開政治絞殺。盧武鉉的對手指責其是爲了世宗市地區的選票，遷都乃是收買人心。2004年，盧武鉉的遷都提議遭到憲法法院否決。盧武鉉隨後提出第二套方案，將除外交通商部、國防部、總統府和議會以外的行政機構移至世宗市。幾年後，上臺執政的李明博更改了世宗建設方案，將世宗打造成一座“教育和科技新城”，但政府機構都留在首爾。

既然政治決定着韓國無法遷都，擴容似乎就是唯一的出路。韓國統計局2020年發佈數據顯示，首爾及其周邊地區人口達到2590萬，首次超過韓國全境其他所有地區人口總和。這是韓國統計局1970年開始記錄人口數據以來，“大首爾區”人口第一次佔全國人口半數以上。

近年來，隨着首爾房價居高不下，出現人口向首爾周邊地區擴散情況，擴容分享首都紅利成爲首爾周邊地區的普遍期待。不過，將金浦併入首爾方案也引發爭議。一些城市規劃專家認爲，國民力量黨未做充分評估就倉促推進，可能引發不良影響。最大在野黨共同民主黨堅決反對，稱國民力量黨此舉旨在明年4月國會選舉前籠絡人心。

看來，圍繞擴容，韓國政壇又將展開新一輪政治角力，如同當年“遷都”一樣。