作者：秦晉

一個重磅的監管信號。一場新的加密監管風暴或將到來。

2月6日，美國衆議院金融服務委員會致信財政部長珍妮特耶倫，向其施壓加密監管問題。通過信件內容大概能看出兩個問題：一是對耶倫領導的美國金融穩定監督委員會FSOC目前所做的加密監管工作提出一些質疑。讓他們窺見到一些不穩定因素。加密貨幣到底是證券類資產還是非證券類資產，目前是模棱兩可，含糊不清。意在強調加強加密監管的重要性。

二是，想通過施壓耶倫，進一步擴大CFTC的監管範圍。比如，金融服務委員在信件結尾處的問題提出，美國商品期貨交易委員會對非證券數字資產交易擁有反欺詐和反操縱權，對以非證券數字資產爲基礎資產的衍生品合約也擁有反欺詐和反操縱權。鑑於美國商品期貨交易委員會對非證券類數字資產市場的現有權限，委員會認爲，擴大美國商品期貨交易委員會的管轄範圍，以涵蓋非證券類數字資產的現貨市場，是否合適？

北卡羅來納州衆議院金融服務委員會主席Patrick McHenry、賓夕法尼亞州衆議院農業委員會主席Glenn “GT” Thompson、阿肯色州衆議員French Hill和南達科他州衆議員Dusty Johnson簽署了上述信件。

據《The Block》報道，他們援引去年涉及Ripple Labs和美國證券交易委員會（SEC）的法庭案件，詢問耶倫金融服務委員會對證券法如何適用於‘加密資產發行人’的看法。一位紐約法官在7月份裁定，Ripple Labs銷售XRP的部分行爲並不違反證券法，因爲對這些行爲有一個盲目出價的過程，但同時裁定，其他直接向機構投資者銷售代幣的行爲實際上屬於證券行爲。

立法者們還詢問金融穩定委員會是否認爲比特幣和以太幣都不是證券，以及將CFTC的管轄權擴大到現貨市場是否合適。他們表示希望在2月20日之前得到答覆。

與此同時，這四位聯署人還在領導推動一項名爲《21世紀金融創新和技術法案》的法案，該法案採取了一種全面監管加密貨幣的方法，本質上將賦予 CFTC對現貨市場的新權力，不過他們尚未獲得所需的支持，有人說該法案是‘大型加密貨幣的願望清單’。立法者週二表示，該法案將彌補FSOC提到的監管缺陷。

事實上，FSOC是由美國金融監管機構負責人組成的一個監管機構，重點監管數字資產和相關風險，如加密資產平臺和穩定幣的擠兌、加密資產價格波動帶來的潛在脆弱性，以及在適用法律法規之外的行事或不遵守適用法律法規的平臺激增的情形。

該委員會的目的是監控金融體系的穩定性，在下一次金融危機發生之前將其扼殺在搖籃裏，近年來，該委員會對加密貨幣風險給予了特別關注，並將其列爲最令人擔憂的潛在風險之一。委員會主要成員包括財政部長耶倫、CFTC主席Rostin Behnam以及SEC主席Gary Gensler等。

根據FSOC的2022年的一份《數字資產金融穩定風險與監管》報告，FSOC指出數字資產現貨市場存在的監管缺陷，並建議通過立法，賦予金融監管機構對現貨市場的規則制定權。但一直沒有兌現。看目前形勢，似乎有加速推進兌現的勢頭。一旦監管政策通過國會立法兌現，對比特幣和以太坊是利好還是利空，我們還不得而知。但至少會對加密市場帶來一些影響。

耶倫在週一發佈的證詞簡短部分中表示，她將告訴國會，加密貨幣行業對金融體系構成了多種潛在的危險，包括穩定幣的危險、加密貨幣平臺的擠兌和價格波動風險。

耶倫週二在衆議院金融服務委員會作證時，再次呼籲國會通過立法監管穩定幣和非證券加密資產現貨市場。耶倫表示，在數字資產的許多領域，我們確實有明確的監管權限，但我們也發現了一些空白，爲了保護投資者和應對金融穩定風險，國會採取行動填補這些空白將是非常有益的。耶倫稱，我們非常歡迎美國國會努力建立一個適當的監管框架，以應對這些風險。

比特幣ETF髮型商Vaneck的顧問Gabor Gurbacs在社媒發文表示，美國財政部長珍妮特-耶倫在國會作證，呼籲通過加密平臺和穩定幣立法。現任政府和一些利益相關者似乎對加密交易所、比特幣ETF以及穩定幣的成功感到惱火。主要的戰鬥纔剛剛開始。

在一些業內人士看來，監管風暴重新颳起背後除了規範發展加密金融市場與降低對傳統金融市場的衝擊所帶來風險之外，還能窺探到一些爭搶監管權限紛爭的端倪。

我們知道，自1月10日，美國證監會通過11只比特幣現貨ETF發行後，引發全球投資者的關注。截止2月5日，在17個交易日內，總成交量已經達到311.51億美元。總計儲備BTC達到18.5萬個。創造多個歷史新高。另有市場聲音，以太坊ETF也將在今年5月獲批。引發加密市場格外關注。但是無論比特幣ETF還是以太坊ETF都是在美國SEC的管轄範圍內。CFTC目前只有期貨管轄權。相比比特幣現貨ETF，比特幣期貨ETF無論成交量還是受衆人數都大不如前者。

爲了方便讀者朋友充分這封監管信件，我們將信件原文翻譯如下。以下是金融服務委員會致信耶倫信件原文，以及耶倫回應信件原文：

親愛的耶倫部長

繼FTX倒閉之後，衆議院農業委員會和金融服務委員會（委員會）開始了一項歷史性的工作，即制定立法，加強對數字資產市場的監管。《21世紀金融創新與技術法案》（Financial Innovation and Technology Act for the 21st Century，FIT21）將爲聯邦監管機構提供對數字資產現貨市場的明確權利，並確保現行金融監管結構中的客戶保護措施適用於中介機構和數字資產相關活動。各委員會參與這項工作是爲了解決現行法律對數字資產監管的諸多限制，包括對某些數字資產的處理不夠明確、缺乏足夠的信息披露及對數字資產市場客戶的其他保護，以及缺乏對非安全數字資產中介機構的聯邦監督。

金融穩定監督委員會（FSOC）曾多次就數字資產市場缺乏監督的問題發出警告，並指出了我們在立法中試圖解決的相同缺陷。

在其2022年《數字資產金融穩定風險與監管報告》中，金融穩定委員會指出了幾個缺陷，並在2022年和2023年的年度報告中重申了這些缺陷：

- 對非證券數字資產現貨市場的直接監管有限；

- 監管套利的機會；以及

- 垂直整合的市場結構是否能夠而且應該適應現有的法律和法規。

2021年，美國證券交易委員會（SEC）主席根斯勒（Gensler）指出了與交易平臺相關的一些相同的缺陷，並特別指出：‘我認爲只有國會才能真正解決這個問題，考慮一下--如果是--如果你問我的想法，考慮是否爲加密貨幣交易所提供更大的投資者保護。

同一周，Gensler主席強調，而 [SEC的] 姊妹機構商品期貨交易委員會（CFTC）擁有一些有限的反欺詐和反操縱的權力，但並沒有聯邦權力爲加密貨幣交易所制定相關制度．．．．．．[美國證券交易委員會]將與國會合作，如果他們認爲合適的話，嘗試爲想要投資這一資產類別的人提供一些保護。

比特幣和以太幣尚未被認定爲證券，這凸顯了其中的缺陷。比特幣長期以來一直被視爲一種商品，美國商品期貨交易委員會（CFTC）在 2015年就以此爲依據成功起訴了執法案件。CFTC前主席希斯-塔伯特（Heath Tarbert）也在2019年將以太幣認定爲商品，主席貝赫南（Behnam）在2023年再次確認了這一立場。由於這些基礎資產不是證券，CFTC和SEC都無權對從事這兩種數字資產現貨交易的交易平臺或其他中介機構進行註冊和監管。如今，在美國商品期貨交易委員會註冊的多家期貨交易所都將比特幣和以太幣期貨列爲商品期貨合約。

2022年報告沒有提出的一個問題是，沒有明確說明在什麼情況下數字資產不作爲投資合同的一部分。儘管Gensler主席斷言‘絕大多數加密代幣都可能符合投資合同測試’，但法院對該法律的看法更加細緻入微。美國證券交易委員會對最初可能作爲投資合同一部分提供的數字資產的分析仍存在一些問題。

去年，您在衆議院金融服務委員會作證時，強調了金融服務委員會建議的重要性，並指出‘存在一些空白，例如不屬於證券的加密資產現貨市場’。2023年6月，Behnam主席在衆議院農業委員會作證時進一步強調，‘過去一年發生的事件使這些建議更加緊迫。幾家大型數字資產平臺的破產抹去了數十億美元的客戶資金。多個大型市場參與者據稱參與了操縱性和濫用性交易活動，包括通過與關聯交易平臺的不透明安排，破壞了人們對這些新興市場的信心。網絡安全漏洞繼續在每週的黑客攻擊中被利用，造成數十億美元的資金損失。’

此外，在2024年1月，貝赫南主席再次呼籲對現貨市場進行監督，他宣稱：‘我在過去六年中公開表達的對數字資產商品現貨市場的擔憂只會變得更加嚴重。現在比以往任何時候都更需要對現貨市場數字資產進行聯邦立法，我將繼續呼籲採取行動’。我們非常同意您和 Behnam主席的觀點。

爲了彌補這些缺陷，兩個委員會共同努力，推出並推進FIT21。在此過程中，委員會與金融穩定委員會的幾位成員進行了接觸，以徵求反饋意見。該立法賦予美國商品期貨交易委員會對非證券數字資產現貨市場的管轄權，並明確了美國證券交易委員會對作爲投資合同一部分提供的數字資產的管轄權。最重要的是，FIT21對所有必須在美國證券交易委員會（SEC）和美國商品期貨交易委員會（CFTC）註冊的實體實施了強有力的客戶保護措施。

在幾家數字資產公司倒閉並造成相關客戶損失一年多後，儘管聯邦監管仍存在漏洞，但數字資產公司仍在繼續運營。FIT21對不屬於證券的數字資產現貨市場進行了全面監管，彌補了金融穩定委員會反覆指出的漏洞。

爲進一步瞭解FSOC如何促進SEC和CFTC之間的協調和溝通，因爲這涉及到對非證券類數字資產現貨市場的聯邦監管，請回答以下列出的問題。

1． 根據2018年金融穩定委員會年度報告，數字資產工作組成立於 2017 年，‘以促進美國金融監管機構之間就這些市場進行協調’，並審查‘與數字資產和分佈式賬本技術有關的問題，包括金融機構的風險敞口’。雖然《2022年年度報告》提供了一些有關工作組當年活動的有限信息，但工作組當年的工作重點是什麼，目前尚不清楚。請提供文件，詳細說明2017年至2023年舉行的工作組會議、出席每次會議的機構以及每次會議討論的主題。

2． 鑑於美國證券交易委員會聲稱數字資產本身可能不是證券，而地方法院在美國證券交易委員會訴Ripple Labs， Inc． 一案中裁定，有爭議的數字資產本身不是證券，你能否澄清FSOC的主張，即《證券法》必須適用於所有‘加密資產發行人’和‘加密資產’的任何二級交易？

3． Gensler主席宣稱，‘絕大多數加密代幣都可能符合投資合同測試’。但是，最終的投資合同分析是逆向的，是在相關交易完成後由法院做出的。這種在沒有全面立法的情況下，這種被動的法律權威如何爲客戶提供足夠的保護？

4． 理事會注意到，現有監管結構涵蓋了加密資產生態系統的大部分。總的來說，僅比特幣和以太幣這兩種數字資產就合計約佔市場的60%。金融穩定委員會是否認爲比特幣和以太幣都不是證券？

5． 正如金融穩定委員會所強調的，作爲商品而非證券的數字資產現貨市場存在監管缺口。但如今，美國商品期貨交易委員會（CFTC）對非證券數字資產交易擁有反欺詐和反操縱權限，對以非證券數字資產爲基礎資產的衍生品合約也擁有反欺詐和反操縱權限。鑑於美國商品期貨交易委員會對非證券數字資產市場的現有權限，委員會是否認爲，擴大美國商品期貨交易委員會的管轄範圍以涵蓋非證券數字資產現貨市場是適當的？

感謝您關注這一請求。請在2024年2月20日之前回復。

真誠的

耶倫回應信件：

麥克亨利主席、沃特斯首席委員以及委員會各位成員：感謝你們邀請我作證。

過去三年來，拜登政府推動了歷史性的經濟復甦。GDP增長強勁，通貨膨脹顯著下降。

我們還實現了健康的勞動力市場。壯年勞動力參與率比2021年1月提高了兩個百分點以上。失業率保持在4%以下，延續了50年來的最長連續下降記錄。實際工資有所增長。家庭財富中位數也在2019年至2022年間增長37%。這是有史以來最大的三年增幅。家庭現在正將額外收入和積累的儲蓄投入到經濟中。

我們持續的經濟實力取決於一個穩固而富有彈性的美國金融體系。

2023年，金融穩定監督委員會監控了各種風險，包括來自商業和住宅房地產行業以及全球地緣政治衝突和技術發展的風險。去年3月，兩家地區性銀行倒閉，我們迅速採取行動，防止類似風險蔓延到其他銀行，維護人們對銀行體系的信心。該委員會今年還提高了透明度，發佈了一個分析框架，首次向公衆提供了委員會如何監測、評估和應對潛在金融風險的深入信息。

現在，請允許我重點介紹正在進行的五個領域的工作，委員會2023 年年度報告將進一步詳細介紹這些工作。

首先，委員會重點關注來自銀行業和非銀行金融機構的風險。委員會

支持成員機構審查資本措施是否適當反映銀行機構吸收損失的能力的計劃；提高大型、複雜或相互關聯的銀行的可處置性；並解決未投保存款水平和儲戶構成的脆弱性。

非銀行金融機構是金融市場的重要資金來源，但也對金融體系構成潛在風險，包括流動性錯配和槓桿風險。證券交易委員會針對對沖基金、貨幣市場基金和其他投資基金的舉措是向前邁出的重要一步。

其次，委員會的重點是成員機構加強評估工作，並圍繞日益嚴重和頻繁的氣候相關事件所帶來的氣候相關金融穩定風險加強協調。金融監管機構還應繼續促進信息披露，使投資者和金融機構在投資和貸款決策中考慮到這些風險。

第三，加強對網絡安全風險的保護是一個重點。委員會促進共享及時和可操作的網絡安全信息，包括通過各州和聯邦機構之間正在進行的州和聯邦機構與私營部門之間的夥伴關係。

第四，委員會正密切關注人工智能在金融服務中的日益增多，這既帶來了降低成本、提高效率等潛在好處，也帶來了網絡風險和模型風險等潛在風險。金融機構、監管機構和市場參與者應繼續深化在這一領域的專業知識和監測能力。

第五，委員會重點關注數字資產和相關風險，如加密資產平臺和穩定幣的擠兌、加密資產價格波動的潛在脆弱性、不遵守或不符合適用法律法規的平臺激增等。應執行適用的法律法規，國會應通過立法，對穩定幣和非證券加密資產現貨市場的監管做出規定。我們期待着繼續與國會就此進行合作。

綜上所述，我期待着回答您在這些方面和其他方面的問題。