摘要：喬曉春認爲，政府出臺大量扶持政策而養老產業仍難以興旺的原因，主要有兩方面，一是老年人的有效需求不足，二是政府大量扶持政策和財政補貼都用於扶持一些原本應該倒閉的機構或是企業，而沒有真正地用於對老年人本身的養老支持上。中國康養養老產業發展部總經理張婧認爲，支付對於養老產業投資來說是至關重要的，在選擇投資區域時，首先要看的就是該區域有沒有支付體系，支付端沒有打開的區域實際上是沒有市場的，“養老機構實現盈利的前提首先是聚焦剛需，即護理型機構，但必須是在打開支付端的情況下，纔會有盈利模式。

國家出臺100多個政策後，百萬億養老產業的春天何時到來

在中國，有着將近2.5億老年人（60歲以上）作爲潛在消費羣體的養老產業，本該是一個市場廣闊的“朝陽行業”。然而受限於老年人支付能力等現實情況，養老產業一直步履艱難。

近日，被業內譽爲近幾年來養老相關政策中“重視程度最高、可行性最強”的文件——《國務院辦公廳關於推進養老服務發展的意見》（下稱“5號文”）由國務院辦公廳印發，該文件提出目標，確保到 2022 年在保障人人享有基本養老服務的基礎上，有效滿足老年人多樣化、多層次養老服務需求。

業內認爲，5號文印發之後，更多的配套政策將會密集出臺，我國將形成養老業的第二次政策高峯期。

對於養老產業來講，這是否意味着一個積極信號？事實上，自2013年以來，僅中央政府和部委一級的養老文件已經出臺130多個，從無到有搭建起了養老政策框架和養老服務體系。而且，中國老齡科學研究中心曾有過一個測算，中國老齡產業產值將在2050年突破100萬億元，佔屆時生產總值（GDP）的三分之一以上。

前景是美好的，現實卻是殘酷的，100多個政策，卻支撐不起這一商機巨大的朝陽產業，養老行業的深層次矛盾並未解決，養老機構的高虧損率也讓躍躍欲試的社會資本望而卻步。

按照一位資深康養行業投資人的說法，雖然國家扶持養老產業的政策一波接着一波，但並不意味着養老產業的春天很快就會到來。因爲養老事業是一回事，政策是另一回事。

2.5億老年人撐不起養老市場

我國人口老齡化趨勢十分明顯。2018 年，中國60歲以上人口所佔比重已經達到 17.88%，近2.5億人，65歲以上人口比重達到11.94%，約有1.68億人。

面對如此龐大的養老需求，我國政府從2013年起正式建立了養老政策體系和服務體系，標誌是同年發佈的《國務院關於加快發展養老服務業的若干意見》（即國務院35號文件），這個文件提出，到2020年要全面建成功能完善、規模適度、 覆蓋城鄉的養老服務體系。

也因此，2013年這一年被業內稱爲中國養老產業的“元年”。在此後的六年時間內，我國迎來了第一次養老政策的高峯期。

據民政部民政政策理論研究所所長成海軍統計，這段時期僅中央級的養老文件就下發了130多個，包括產業政策、土地政策、金融政策、人才培養政策、醫養結合政策、補貼政策、民營資本優惠政策、市場監管政策等八個方面。同時，涉及到人口戰略、就業制度、社保體系、醫保政策等十個方面的內容。

成海軍說，之所以出臺這麼多政策，主要原因是過去在養老方面的政策幾乎爲零，現在大規模出臺是填補了以往的空白，而且這些政策形成了一個組合拳和相對完善的市場體系。

然而，如此多文件的出臺還是沒能解決養老體系中的深層次問題，如養老服務供給能力和質量都偏弱，難以滿足老年人需求多樣化的矛盾。又如，養老機構運營成本高於老年人支付能力的矛盾等。

北京大學人口學系教授喬曉春認爲，中國老年人最多，老齡化速度最快，養老的需求也巨大，國家還提供了許多資金支持和優惠政策，令老齡產業這塊“餅”看起來很大，但資本衝進來後卻發現“喫不飽”。

喬曉春對於北京市460所養老機構的調查顯示，在2016年，這些養老機構中，盈利的只佔了4%，基本持平的佔32.8%，稍有虧損佔32.6%，嚴重虧損30.7%。在有盈利的17家機構中，事業單位6家，民辦非企業11家，企業爲0家。

喬曉春認爲，政府出臺大量扶持政策而養老產業仍難以興旺的原因，主要有兩方面，一是老年人的有效需求不足，二是政府大量扶持政策和財政補貼都用於扶持一些原本應該倒閉的機構或是企業，而沒有真正地用於對老年人本身的養老支持上。

老年人支付能力不足

“老了的人沒有錢，有錢的人還沒老”，這句話形象地說明中國老齡產業發展最大的痛點在於，潛在消費人羣的支付意願和支付能力不足。

成海軍認爲，當前養老產業發展的一大矛盾，是養老機構運營成本高與老人支付能力低的矛盾。養老機構的牀位費、伙食費、護理費的收費與城市居民的收入相比是高的，老人的退休金不足以支撐他們住進養老院。

喬曉春的研究顯示，2016年，北京只有1.3%戶籍老人住在養老機構，離北京市提出的“9064”（即90%居家，6%在社區，4%在養老機構）目標差距很大。絕大多數有需求的老人不去養老機構，主要原因不是養老機構牀位“一牀難求”，而是支付能力不足。

喬曉春說，按照現在北京養老院的收費標準，需要照顧的老人至少需要支付8000元/月才能住得起養老機構，既需要照顧又出得起8000元/月的老人，只佔全部老年人的1.59%，最終選擇去養老機構的不會超過1.4%。

喬曉春認爲，如果政府對養老產業的扶持主要集中於養老機構，和養老機構裏少數的老年人，那養老產業是很難興旺起來。

成海軍認爲，當前迫切需要建立提升老年人支付能力的制度，比如長期護理保險或者是類似的制度。

在2019清華老齡產業高端論壇上，中國老齡協會副會長吳玉韶表示，照護制度是真正聚焦剛需的制度，構建以照護爲重點的養老服務體系，是實施家庭照護爲基礎，發展專業的照護機構爲支撐。

長期護理保險是實施照護制度的關鍵。2016年7月，人社部發布《關於開展長期護理保險制度試點的指導意見》，啓動我國的長期護理保險制度試點，包括承德、長春、上海、青島、廣州等15個城市，納入首批試點範圍，之後又有幾十個城市主動跟進試點。

中國康養養老產業發展部總經理張婧認爲，支付對於養老產業投資來說是至關重要的，在選擇投資區域時，首先要看的就是該區域有沒有支付體系，支付端沒有打開的區域實際上是沒有市場的，“養老機構實現盈利的前提首先是聚焦剛需，即護理型機構，但必須是在打開支付端的情況下，纔會有盈利模式。”

這與前述資深康養行業投資人的觀點基本相同，如果養老產業的支付端打不開，各路資本難以獲利，那麼養老產業很難蓬勃發展。

建立多元化支付體系

養老產業業內將2013年作爲養老元年的另一個重要原因，是支付方式的改變。在2013年之前，養老是單一的自費爲主，政府沒有更多的採購服務和補貼；2015年之後，政府開始發展和健全政府基礎支付體系，出臺了長期護理險的試點，如上海和江蘇等地把護理納入醫保支付體系；2017年以後，政府、企業、個人的多元化支付體系已成雛形。

當前，養老資本正在仰首期盼“長期護理保險”（即長照險或長護險）的全面落地，但第一財經從政策制定部門瞭解到，長照險作爲我國第六大社會保險險種，政府部門對其全面實施持“慎之又慎”的態度。下一步將繼續擴大試點，先全面建立經濟困難的高齡、失能老年人補貼制度，再逐步過渡到長照險制度。

吳玉韶認爲，我國的長照險應該分爲三步走，一是試點，二是擴大試點，三是建立制度。在他看來，長照險不單是一個支付制度，更是倒逼養老服務業、照護服務業發展的重要政策制度，“去年上海全市推開長照險，顯示制度剛性支付的推動力量。比如，長照險支付了47項，這47項推出來以後，催生了評估、服務的量化和標準化，推動了照護服務的發展。”

一位資深康養行業投資人表示，長期護理保險對於養老機構能否實現盈利至關重要，業內迫切地希望長期護理保險能夠儘快全面實施。

此次，5號文提出建立健全長期照護服務體系。全面建立經濟困難的高齡、失能老年人補貼制度，加強與殘疾人兩項補貼政策銜接。加快實施長期護理保險制度試點，推動形成符合國情的長期護理保險制度框架。鼓勵發展商業性長期護理保險產品，爲參保人提供個性化長期照護服務。

由此也可知，5號文所提出的是津貼、長期護理保險以及商業性長期護理保險在內的多元化支付體系。

一位參與文件起草的人士表示，對老人和企業來講，長期護理保險肯定是越快出臺越好，但是從國家的角度講，保險制度一定是慎之又慎的問題。所以文件提出加快試點而非全面建立。

這位人士還表示，建立長期護理保險之前應該有津貼制度，津貼制度要先於保險制度建立，因爲從津貼制度過渡到保險制度是可以的，但從保險退回到津貼制度是不可以的，這應該是一個循序漸進的過程。

5號文還提出，提升政府投入精準化水平。民政部本級和地方各級政府用於社會福利事業的彩票公益金，要加大傾斜力度，到2022年要將不低於55%的資金用於支持發展養老服務。

東北證券最新的一份研報稱，2017 年全國彩票公益金收入爲 1154.11 億元，且在逐年增長。按照此前的增長速度，到 2022 年全國彩票公益金的收入將超過 2000億元，單獨此項每年就有超過 1000億元的資金投向養老產業。這將保證養老產業的迅速發展。