城鄉融合發展土地新政出臺 1億畝宅基地開入市口子

（原標題：城鄉融合發展土地新政出臺 1億畝閒置宅基地首開入市口子）

城鄉融合，土地改革須先行。

5月5日，中共中央、國務院印發了《關於建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》（下稱《意見》），從構建城鄉統一建設用地市場的角度，對農村土地制度改革做出了部署。

其中《意見》的亮點是，允許村集體在農民自願前提下，依法把有償收回的閒置宅基地、廢棄的集體公益性建設用地轉變爲集體經營性建設用地入市。

城鄉都是我國的有機組成部分，“不能歧視性對待，對待鄉村資源尤其是土地，不宜簡單的讓農民以土地置換身份，應同城市一視同仁。”5月11日，北京市京鼎律師事務所律師杜兆勇接受《華夏時報》記者採訪時表示，《意見》非常重要。

從《意見》中看出，“可租，但不可賣”的原則沒變。在農村宅基地方面，國家發改委有關負責人在解讀《意見》時強調，城裏人到農村買宅基地的口子不能開，按規劃嚴格實行土地用途管制的原則不能突破，嚴格禁止下鄉利用農村宅基地建設別墅大院和私人會館等原則不會改變。

那麼，《意見》落地後，會對建立城鄉統一的建設用地市場造成多大的影響呢？

農村宅基地可入市

記者注意到，《意見》提出了農村土地制度改革的若干舉措，可概括爲三大方面：改革完善農村承包地制度、穩慎改革農村宅基地制度、建立集體經營性建設用地入市制度。

在農村宅基地制度方面，《意見》明確採取“穩慎”的基調。即適度放活宅基地，盤活利用閒置宅基地和閒置房屋，允許村集體在農民自願前提下，依法把有償收回的閒置宅基地轉變爲集體經營性建設用地入市。

“農村的改革重點，還是產權制度的問題，最主要的就是要確立農民個體土地所有制的問題。”杜兆勇告訴《華夏時報》記者，還是要給農民人權、地權，要保護農民利益，就要承認農民的地權也就是土地所有權。“將更多市場主體釋放出來，就是要使億萬農民成爲市場主體，這樣效率更高。”杜兆勇說。

土地穩了，才能給農民喫上定心丸。

中央此前已出臺的多項政策已有規定，農村土地集體所有的“性質”不能改變，承包地的農業“用途”不能改變，農民的“利益”要得到充分的保護，堅持宜大則大、宜小則小，不搞一刀切。

按照《意見》，在符合規劃、用途管制和尊重農民意願前提下，允許縣級政府優化村莊用地佈局，有效利用鄉村零星分散存量建設用地，允許農村集體經營性建設用地入市或異地調整入市；允許村集體在農民自願前提下，依法把有償收回的閒置宅基地轉變爲集體經營性建設用地入市；允許推動城中村、城邊村、村級工業園等可連片開發區域土地依法合規整治入市。

“農村集體經營性建設用地入市，對盤活用好農村資源資產，進而促進城鄉融合發展，非常重要。”杜兆勇說。

城裏人不可買宅基地

“城裏人到農村買宅基地的口子不能開。”發改委規劃司城鄉融合發展處處長劉春雨指出，要嚴格守住土地所有制的性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損。“要以維護農民的基本權益爲底線，絕不能代替農民作主。”劉春雨說。

事實上，中國農村宅基地是特別複雜的，主要體現“房地”分離。城市土地按照商業用地或是工業用地等不同用途，劃定使用年限，而農村宅基地沒有產權年限，農村宅基地所有權是村集體的，上面的房子是農民的，私有的。這就是“城鄉土地二元結構”導致的結果。

《意見》爲此給出解決之道，允許村集體在農民自願的前提下，依法把有償收回的閒置宅基地、廢棄的集體公益性建設用地轉變爲集體經營性建設用地入市。

與此相關的還有，自然資源部部長陸昊作關於土地管理法、城市房地產管理法修正案草案的說明時說過，並經依法登記的集體建設用地，允許土地所有權人通過出讓、出租等方式交由單位或者個人使用。

此次《意見》明確規定，可以通過“合法承租”的形式，在釋放城市消費過剩需求的同時，消化了大量閒置農村宅基地。

“允許租用農村小院，放活了宅基地和農民房屋使用權。”但記者採訪瞭解到，農民想要出租的閒置農宅，必須滿足是建在宅基地上的條件，而是在農用地上改造後作爲民宿或別墅大院，否則就會淪爲必須拆除的大棚房了。

在此情況之下，從宅基地申請、宅基地使用權的利用和宅基地退出等多個方面，都有了“放活一些”的政策突破。

這會帶來多大影響？根據有關方面的測算，2013年全國的集體經營性建設用地的面積約爲4200萬畝。中國社科院農村所在《中國農村發展報告（2018）》中指出，農民空置的宅基地可以用於整治的有1億畝左右。可見，市場的潛力十巨大。

當然，這並不意味着1億畝閒置宅基地都可以轉化入市，所以，農村宅基地地入市規模造成多大影響，還難以估計。

據此，此次《意見》出臺的根本原因就是，城鄉要素流動不順暢、公共資源配置不合理等問題依然突出，影響城鄉融合發展的體制機制障礙尚未根本消除。