原標題：政府投入越大，基層治理效能越低？ 問題出在哪

隨着脫貧攻堅、鄉村振興的推進，各種資源要素彙集鄉村，化作推動鄉村發展的強勁動力。其中，政府投入尤爲巨大。但筆者調研發現，一些項目工程中，政府投入越大，基層治理效能越低，資源進村遭遇“最後一公里困境”，亟待破解。

真能做到“各家自掃門前雪”，那就是治理高水平

華北某大城市遠郊的一個村，是一個有500年曆史的古村，人口不到500人，100多戶人家。這幾年，隨着城鄉統一的公共服務體系建設，政府爲該村配置了7個保潔員打掃衛生，但村莊環境一塌糊塗，見不得人。

區領導到村裏調研，問村幹部到底是怎麼回事。村支書說是因爲村裏缺錢、基礎條件也不好，所以村莊環境治理沒法搞。區領導追問，那要怎樣才能搞好呢？村支書毫不含糊，開口就要50萬的財政支持。區領導想看看村裏到底怎麼個弄法，就爽快地答應了。

其實，區領導心裏明白，根子是村裏自從有了保潔員以後，村民就不在意公共衛生了；保潔員看到這種情況，也就不負責任。村幹部也形成了依賴思想，還是想增加投入來解決問題。

村支書在獲得區領導的許諾後，開展了浩浩蕩蕩的村莊環境整治活動。先是請了幾輛挖土機，再是趁着搞黨建活動的機會，把區、鄉兩級的機關幹部組織到村裏來，還召集全村的黨員一起，共100多號人在村裏掃大街。區長也參加了這次活動，“混”在羣衆裏聽羣衆的反映，觀察到了不少真實情況。讓他驚奇的是，羣衆站在旁邊一邊嗑瓜子一邊看熱鬧，像逛動物園一樣，時不時指指點點哪個領導幹得如何。

這位區長在跟筆者聊起這件事時，感嘆了一句：曾幾何時，“各家自掃門前雪”是一個諷刺；而今，基層治理要是能做到這一點，那真是高水平！

筆者這些年跑了不少地方，類似現象實在是普遍。比如，很多農田水利項目，花了幾百上千萬修的渠道，因爲農民用水合作不起來，多年就沒用過一次，最後還是廢了；村裏修路，到了農民家門口，各種阻撓要賠償的，也實在是多。

政府投入越大，基層治理效能越低

這些年農村基礎設施建設和公共服務已經達到了相當水平，且國家還在加快推動城鄉基礎設施和公共服務的融合發展。然而，幾乎所有地方都面臨着“最後一公里困境”：國家投入是不少，效率卻極低；更有甚者，政府投入越大，基層治理效能反而越低。問題出在哪裏？

直接原因是政府投入體系有問題。當前，幾乎所有政府投資都是以“項目”的形式進行。從資金管理的角度上說，因爲項目制有一套完整程序，可以“控制”項目資金的流向，避免資金撒漏。

但筆者調研發現，不少縣都形成了一個依附於政府項目的壟斷市場。在這些縣裏，無論如何市場化運作，最後的結果通常是形成一個穩定的分利秩序——比如，水利項目總是一個老闆承包，交通項目又是另一個老闆承包。這些承包商，要分給有資質的建築公司和負責實施的鄉村幹部一定的利益，如管理費、承包費等，不一而足，提高了項目實施的成本。

筆者和村幹部多番計算發現，和村莊自主實施相比，按照政府規定的項目制的方式開展基礎設施建設，成本至少要提高20%，但質量比村莊自主實施的還要差！原因很簡單，只要是村莊自主實施的，村幹部都要想盡辦法節約成本，村幹部和村民都時刻在監督工程質量。

地處寧波市郊的集士港鎮山下莊村，有較爲雄厚的集體經濟基礎。2018年，該村主動開展村莊環境治理，請求鎮黨委政府允許其自主實施，保證資金不出任何問題。鎮黨委政府爲此召開專題會議，形成了會議紀要，允許其自主實施。

集士港鎮黨委政府專門建立了零散工程的監管辦法，每一筆資金去向都有案可查；村莊環境整治的每一個項目，都經過“四議兩公開”的程序，充分論證、充分公開；所有工程，都由6個項目實施點的“點長”（村民小組長）組成的理事會具體實施；所有項目都是羣衆自己設計，自己動手，就地取材。當然，還有財務透明。

項目實施下來，村集體至少節約25%的成本。更重要的是，幹羣之間通力合作幹事業，無形中提高了村級治理能力，羣衆滿意、幹部也有成就感。山下莊村在項目實施過程中，也碰到一兩戶“釘子戶”，但不用村幹部出面，羣衆在“點長”和村民代表的帶領下，對“釘子戶”進行教育，自己就解決了問題。

　　提高治理能力，少點包辦思維

“最後一公里困境”看似複雜，其實也簡單。當務之急是，國家投入要少點“包辦”思維，把重點轉移到提高基層治理能力上來。

一是基層治理是有價值觀的，要避免“施捨式治理”。基層治理並不是單純的行政工作，更不是簡單的一個一個“項目”實施組合而成的總體。國家投資不是“賦予”，更不是“福利分配”，而是爲農村發展提供基礎條件。美好生活的實現，還是要靠羣衆自己的努力。因此，基層治理尤其要避免“老好人主義”，否則，就是助長“等靠要”心理，基層治理會變得不可持續。

二是基層治理要講究方法論。基層治理是一個需要講究主體性，充分發揮主動性的過程。基層幹部不應被設置成機械的政策執行者，而應該是富有創造性的治理者。過去多年的政策慣性是不信任基層幹部，很多政策都在想方設法繞開基層幹部，比如，各種涉農補貼，“直達”了農戶，卻同時疏遠了基層幹羣關係；項目制基本上可以實現封閉運轉，卻也變得和基層幹部羣衆沒關係。這容易導致“羣衆無感、幹部不滿”。基層治理中比較合適的是，所有的政策落實和國家資源投入，都應歸結到提高基層治理能力上來。只要幹羣關係密切了，羣衆被有效動員起來了，基層治理的智慧和方法就會被無限創造出來。

三是保持基層治理體制的穩定性。“鄉政村治”模式是經過長期歷史實踐形成的治理體制，有其深厚的經驗基礎。這意味着，基層治理的關鍵還是要發揮村民自治的制度優勢，要讓羣衆成爲自己的主人，而不是一個旁觀者。非常遺憾的是，當前基層治理創新盛行技術治理潮流，以爲用一些現代的治理技術可以一勞永逸解決問題；或者輕易改變基本的治理單元，也以爲這是一種創新。殊不知，基層治理的核心不是事務工作，而是羣衆工作。但凡是不利於密切幹羣關係的制度，都需要警惕；而凡是有利於動員羣衆參與的機制，都要積極支持。

作者：呂德文 （作者系武漢大學中國鄉村治理研究中心研究員）