【案情】

某區人民政府因高鐵建設，需拆除燕某擁有所有權的住宅，該住宅建築面積是106.78平方米。2013年1月15日，燕某與該區房地產管理局簽訂了《房屋徵收安置補償協議》，約定了搬家費、臨時安置補助、其他附屬物款等數額爲36897.50元，回遷面積爲130平方米等。而後，該房管局分別於2013年3月、2014年3月向燕某支付了30490、6406元的過渡安置補償費，對之後的過渡安置補償費未按約定履行，並且在2013年4月拆遷後至今4年多的時間遲遲未動工修建安置回遷房。燕某通過多種途徑與該房管局多次溝通均未果，且承諾的回遷時間無限期推遲，燕某遂訴至法院。法院一審判決，該區房地產管理局賠償燕某房屋拆遷補償款336395元，過渡安置補償款24559.4元。

【分歧】

對本案該區房地產管理局的行爲如何定性，存在兩種不同意見。

第一種意見認爲，行政機關與當事人簽訂《房屋徵收安置補償協議》後，既沒有按照協議按時過渡安置補償費，也沒有對當事人進行房屋安置，行政機關的管理缺失凸顯出了其不作爲、不擔當、存在違約的過錯，對此，法院應依法判決其履行貨幣補償義務。第二種意見認爲，行政機關未按照協議履行相應的義務，拆遷後至今4年多的時間遲遲未動工修建安置回遷房，明顯對原告構成了違約行爲，法院應判決其限期履行約定的義務。

【評析】

筆者同意第一種意見，理由如下：

行政中的不作爲行爲一般基於公民、法人或其他組織的符合條件的申請，行政機關依法應該實施某種行爲或履行某種法定職責，而無正當理由卻拒絕作爲的行政違法行爲，亦稱不作爲違法或消極違法行爲。行政不作爲的表現形式大致有拒絕履行、不予答覆、拖延履行等，它與行政中亂作爲一樣，都將可能侵犯或損害行政相對人的合法權益。在審判實踐中，要科學把握該罪的行爲內容和適用範圍，必須正確理解和把握幾個方面的內容：

一、行政不作爲的界定條件

一是須以行政主體具有法定義務爲前提要件。該法定義務是法律上的行政作爲義務，不是其他義務，來源於法律的明確規定，各行政機關都有法定職責，同時也有要求行政機關在履行法定職責時遵守法定程序的義務。一般而言，在實體上的行政義務，主要是要求行政機關對行政相對人應盡到保護的職責；在程序上的義務，主要散見於各單行法律、行政法規及行政規章中，如行政處罰法中規定的行政機關在實施行政處罰過程中的表明身份的義務、告知的義務、聽取申辯和陳述的義務等。二是應以行政主體沒有履行法定作爲義務爲必要要件。具體表現爲，行政主體沒有作出任何意思表示，或不予接受、遲延辦理。如在公民、法人或者其他組織面臨人身權、財產權遭受侵害時，具有相應法定職責的行政機關予以拒絕或不予答覆。再如行政機關對行政相對方提出的保護人身權和財產權的申請明確表示不履行或雖然未明確表示不履行但超過法定期限仍不履行，即在法定期限內，既不表示履行也不表示不履行。這裏的“不履行”不是行政主體意志以外的原因，而是有履行能力卻故意未履行、延遲履行。

本案中，行政機關以與當事人之間簽訂的《房屋徵收安置補償協議》中的法定義務爲前提要件，但並未履行協議約定的時間支付過渡安置補償費等費用，明顯存在不履行的行爲，損害了行政相對人的合法權益，該行爲不適當。

二、對行政不作爲侵權責任構成要件的認識

根據我國法律規定，行政不作爲的侵權責任的構成要件包括：一是由於行政不作爲是消極不作出某一行爲，是法律上所擬製的一種行爲形態，不具有具體的可感性和具象性，因而對於行政不作爲只有法律上的價值判斷，不存在客觀形態的事實判斷，只有行政不作爲的違法侵權，而不存在行政不作爲的不當侵權。二是行政不作爲已經造成了對行政相對方的權益損害。這一損害只要是行政不作爲引起的，即可要求行政賠償，而不論這一損害是否可能獲得其他方面救濟。同行政作爲一樣，行政不作爲的行政賠償也不應採用損益相抵的原則。行政相對方權益的損害程度決定着行政賠償的數額，並考慮該不履行法定職責的行爲在損害發生的過程中和結果中所起的作用等因素。三是行政不作爲與行政相對方的權益損害的事實之間具有因果關係。行政不作爲是由於行政主體不履行對相對人所負的作爲義務而構成行政侵權的，因此它與損害事實之間的因果關係，實質上是行政主體與相對人之間的權利義務關係。只要行政主體違背了對權利人所承擔的特定義務並因此導致其損害，就可以認爲存在行政侵權的因果關係。

另外，在依法治國的進程中，以更加柔和、富有彈性的行政協議方式代替以命令強制爲特徵的高權行爲，是行政管理的一個發展趨勢。如何通過行政協議的方式在約束行政權的隨意性與維護行政權的機動性之間建立平衡，如何將行政協議置於依法行政理念支配之下是加強法治政府建設面臨的重要課題之一。在房屋強制性拆遷補償過程中，行政機關不僅要做到實體合法，也必須做到程序正當。本案中，人民法院結合被訴強制性補償決定的形成過程，分析了該區房地產管理局在補償過程中存在違約行爲，強調了被徵收人享有的應受法律保障的程序與實體權利，有力地發揮了司法監督作用，對於維護公共利益具有示範意義。

本案涉及安置補償問題，被告某區房管局與原告燕某簽訂了《房屋徵收安置補償協議》，但並未按照協議按時過渡安置補償費，且給原告安置的房屋一直無法動工建設，至今也沒有給原告進行房屋安置。該區房地產管理局管理缺失體現了不作爲、不擔當，對此，法院應依法判決其履行強制性拆遷補償義務。

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