買島易建島難：孵化一個私人海島夢，靠譜嗎？
孵化一個私人海島夢，靠譜嗎？
中國新聞週刊記者/趙一葦
在國內的海島開發中，不僅普遍存在規劃不合理、基礎設施短缺和資金預估不足的問題。更嚴重的是開發者環保意識淡薄，缺乏專業人才和技術加持的盲目開發會對海島及其周邊海域的生態環境產生不可逆的影響和破壞
中新社記者 駱雲飛 攝
坐擁一方海島，獨攬碧波萬頃，這樣瀟灑出塵的“桃花島主”令許多人豔羨不已。如今，普通人也有了成爲金庸筆下“島主”的機會。
最近，海南省海洋與漁業廳公佈《海南省無居民海島開發利用審批辦法》(下稱《審批辦法》)，明確單位或個人可申請開發利用無居民海島，期限最長爲50年。
海南省海洋與漁業廳海島管理處一位陳姓處長在接受《中國新聞週刊》採訪時表示，此次出臺的《審批辦法》並非新政策，而是根據《中華人民共和國海島保護法》和國家海洋局《無居民海島開發利用審批辦法》制定的地方具體實施細則，並沒有鼓勵或限制單位和個人申請開發無居民海島的意圖。
《審批辦法》甫一發布，有衆多網友表達了申請意願。對此，海島管理處陳處長透露：“截至目前，尚未收到有關開發利用無居民海島的申請。”
想買島，怎麼操作？
申請者想買島需要哪些程序呢？陳處長表示需要明確兩個方面。
一方面，明確想買的海島位置及其用途，準備資金。
根據今年5月開始施行的《無居民海島使用金徵收標準》，不同等級、不同類型、不同開發程度的海島開發，每年的使用金有一定差異。依據經濟社會發展條件差異和無居民海島的分佈情況，無居民海島被劃分爲六等，其中，六等島的使用金最低，一等島最高；根據無居民海島開發利用項目主導功能定位，用島類型被劃分爲九類，其中，農林牧業用島的使用金最低，城鄉建設用島最高；根據用島活動對海島自然岸線、表面積、島體和植被等的改變程度，用島方式被劃分爲六種，其中，原生利用式的使用金最低，極度利用式最高。此外，若出現“填海連島與造成島體消失的用島”，則按照等級、不分用途地一次性徵收927萬元 2455萬元不等的使用金。
舉例來看，以一座1公頃(10000平方米)的海島爲例，若海島位於上海市浦東新區(一等)，作爲旅遊娛樂用島，改變程度在10% 30%之間(中度利用)，則一年使用金爲57300元。若海島位於海南省三沙市(六等)，作爲農林牧業用島，改變程度在10%以下(輕度利用)，則一年使用金僅需2500元。
在申請階段，“準島主”就需要明確海島的位置、面積、用途、開發程度等。此後，根據每年的海島變化和開發程度繳納使用金，申請年限必須控制在相應分類的規定年限內，期限屆滿後需要再次申請。《審覈辦法》明確規定，養殖用島15年，旅遊、娛樂用島25年，鹽業、礦業用島30年，公益事業用島40年，港口、修造船廠等建設工程用島50年。若無居民海島開發利用期限屆滿，繼續開發則需要申請續期。
對於網傳的海南省海島開發名錄，海島管理處負責人進行了澄清：“目前沒有發佈可申請開發的海島名錄，具體海島名稱和數量尚未確定。所有海島需要按照《海島保護法》的規劃進行確定，奉行規劃先行的原則。”
另一方面，準備合規的申請材料走審批程序。
在申請資質上，相關負責人表示，目前申請海島的開發利用沒有對申請單位或個人設立特殊門檻，開發海島的申請資質和土地、海域的申請資質是一樣的。
根據《審批辦法》，單位或個人申請開發利用無居民海島，應向省級海洋行政主管部門提交三項申請材料：無居民海島開發利用申請書、無居民海島開發利用具體方案、無居民海島開發利用項目論證報告。提交申請後，海南省海洋行政主管部門會對申請材料進行審覈，包括材料審查、初步覈實、專家評審、公示、徵求意見、集體決策等環節。
買島易，建島難
單從價格和手續來看，買個海島似乎並非難事。然而，由於高昂的開發成本和漫長的開發週期，過往海島開發者衆，有成效者卻寥寥。巨大的資金壓力下，國內的海島始終沒有形成規模開發熱潮。
在過去二三十年間，一些沿海省份早已嘗試開發無人海島，且動輒投資千萬元。早在2003年7月，國家海洋局等多個部門就聯合發佈了《無居民海島保護與利用管理規定》，首次明確提出“允許個人或機構開發利用無人島，租用期最長爲50年”。而在2011年4月，國家海洋局就公佈了首批可開發利用的無居民海島名錄，涉及包括江蘇、浙江、海南等8個省區，共計176個無人海島，開發主導用途涉及旅遊娛樂、交通運輸、漁業、城鄉建設、公共服務等多個領域。
國家海洋局辦公室主任李海清曾認爲，開發無人島是擴大內需的要求。但直至如今，絕大多數已開發海島收益並不理想。
2004年3月，28歲的溫州女商人陳曉嫺就以投資經營爲目的承包了溫州市洞頭縣附近海域的最大無人島——竹嶼島，陳曉嫺也因此成爲名噪一時的“溫州第一女島主”。起初，陳曉嫺通過收取門票的旅遊景點形式獲利，但竹嶼島的生態很快就不堪大量遊客的重負，在緊急叫停後陷入長期的停業。五年開發中，陳曉嫺累計投入超300萬元，卻收益無幾。最終，陳曉嫺在拿到縣政府100餘萬元的補償款後，退出開發。直至今日，竹嶼島也未再投入運營。
這樣陷入困境的私人海島開發並非孤例。2011年11月8日，國內首張無居民海島使用權證書“花落”旦門山島，由寧波龍港實業有限公司董事長黃益民在補辦手續、補交344萬元使用金後獲得了該島50年的使用權，成爲國內首個確權“島主”。黃益民曾表示，到2020年前，將投資至少10億元人民幣，用於建設島上沙灘高爾夫、溫泉度假酒店等項目。然而，旦門山島在幾年的投資建設後，經營情況並不理想。
浙江省規劃發展研究院處長周世鋒指出，中國無人島開發失敗者衆的原因之一是對開發的困難估計不足，不少地區還得經受颱風等自然災害侵襲。海島開發的基礎設施投入和配套設施投入、市場開發等，都需要較強的資金實力和較長的投資回收期。
浙江大學生態修復聯合研究中心主任朱仁民，也是中國第一位“島主”。早在1992年，朱仁民就以9萬元的價格獲得了普陀山附近一座荒島的40年使用權，並將這座島作爲他的自創學科“人類生態修復學”的理論實踐基地。
朱仁民告訴《中國新聞週刊》，海島的初期建設基本都是從零基建開始，交通、水電、通信等基礎設施建設耗資巨大。且按照開發要求，島上石材不能隨意開採，因而在建築物施工時，石材和木材都需要從大陸運過來人工搬上島，其運輸和人力成本也不容小覷，而後期高額的運營維護資金更是難以預計。
“我這輩子掙的錢都投在了島上，五六千萬的資金全是自掏腰包，還成立了基金會爲未來運營持續輸血。”朱仁民向《中國新聞週刊》坦言，“開發海島，壓根兒別想着賺錢。”
在朱仁民的“蓮花島”入口處，豎有一塊他親手刻字的石碑：“永久免費參觀。”迄今爲止，非營利性質的蓮花島卻是國內個人開發海島的最成功案例。
看清隱形的生態門檻
“蓮花島是不可複製的存在，也是商業開發無法借鑑的模式。”朱仁民對《中國新聞週刊》直言，“不懂生態的人來開發海島，不僅錢會打水漂，還會破壞生態環境。”
中國南海研究院海洋經濟研究所副所長陳平平在接受《中國新聞週刊》採訪時，也對私人開發海島持保守態度。她指出，在國內的海島開發中，不僅普遍存在規劃不合理、基礎設施短缺和資金預估不足的問題。更嚴重的是開發者環保意識淡薄，缺乏專業人才和技術加持的盲目開發會對海島及其周邊海域的生態環境產生不可逆的影響和破壞。
事實上，非專業的海島開發甚至已經造成了國內海島日趨減少的後果。據國家海洋局公佈的“中國近海海洋綜合調查與評價”專項中海島海岸帶調查結果表明，在我國海島開發利用過程中存在無序、粗放式開發以及由人類圍填海、挖沙、炸島等破壞性開發活動導致海島消失等問題，導致中國已有806個海島消失，其中有700多個被填海連島，66個是因開採石料被炸掉，自然消失的有30個。
談及近年來無人島的開發狀況，朱仁民表示擔心：“海島的生態非常脆弱，任由非專業的私人開發是非常危險的事情。一旦海島及周邊海域生態系統遭受破壞，幾乎是不可逆轉的。”
“在沒有科學合理的規劃、沒有嚴格的生態環境保護標準和先進污染物防止和處理措施、沒有健全的監督和監管機制的條件下，不開發是對海島最大的保護。”陳平平坦言。
對比國外的海島開發經驗，國內不成熟的無人島開發管理條例也是制約國內海島開發的重要原因。國家海洋局原局長孫志輝曾公開呼籲，建議國家強化無居民海島使用管理。他指出，目前國內無人海島開發最突出的問題就是生態保護問題。
“生態優先是海島開發的最重要也是最基本的原則。”陳平平認爲，印度尼西亞、馬爾代夫等國的海島開發均比較成熟，其重視生態保護的成功經驗均可供國內借鑑。
在馬爾代夫海島30多年的開發歷史中，圍繞生態保護而建立的一系列海島開發機制被稱爲“馬爾代夫模式”。對開發者而言，海島開發規劃要在全面生態本底調研的基礎上進行，規劃設計要充分考慮單一島嶼的整體性及與其他海島的關聯性 , 以規劃指導開發，總體規劃，分步實施，實現“一島一店一風格”。對政府而言，則需要制定嚴格的生態環境保護標準和健全的海島旅遊服務監督管理機制，將保護措施的有效性和可持續性作爲重點審覈內容，並嚴格制定事中事後監督、監測和監管機制。例如，“海島上總建築面積不能超過海島總面積的 20%”“每年兩次海島旅遊監查，對不達標的度假區進行罰款或關閉”等規定，都是明確寫入馬爾代夫等海島審批體制的。
“爲了管控海島開發可能帶來的影響和破壞，此次出臺的《審批辦法》也體現了生態保護、生態監測以及審批體制的完善。”陳處長告訴《中國新聞週刊》，《審批辦法》明確規定，申請人的項目報告中必須列入生態保護和監管監控爲開發內容。在申請審覈階段，主管部門會對報告中保護措施的可行性進行檢查。在海島開發過程中，各級海洋監察管理部門和海域海島動態監管中心會進行動態監控。
在海南省發佈《審批辦法》次日，國家海洋局官網發佈《關於海域、無居民海島有償使用的意見》，要求到2020年，基本建立監管有效的海域、無居民海島有償使用制度，調整使用金徵收制度，實現生態效益、經濟效益、社會效益相統一。
“這實際上是提出了開發海島的隱形門檻，海島生態的維護成本遠高於購島成本，普通人是難以承受的。”朱仁民對《中國新聞週刊》說，“但換一個角度看，海島開發熱也會引導公衆關注海洋和海島。我更傾向於看作一個提高公衆海洋生態環保意識、傳播海洋文化的契機。”
對於海南省的海島商業性開發，陳平平則表示遠期樂觀：“如果在嚴格執行開發利用審批程序和環保標準的情況下，海島的旅遊開發成本會非常高。但海南島的自然環境和熱帶氣候是海島旅遊開發的天然優勢，同時擁有建設自由貿易區和自由貿易港的良好政策背景，長遠來看也是存在盈利空間的。”
(實習生王宇、曹秋洋對本文亦有貢獻)
(《中國新聞週刊》2018年第27期)
