最高法院案例 : 征地补偿安置方案的批准行为，属于行政复议范围和行政诉讼的受案范围

【裁判要旨】

征地补偿安置方案经过市、县人民政府的批准才具有法律效力，土地行政主管部门根据市、县人民政府批准的征地补偿安置方案开展具体的组织实施工作。在集体土地征收过程中，征地补偿安置方案是确定被征收土地的土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿标准和支付方式、农业人员的具体安置途径以及其他有关征地补偿、安置具体措施的依据，直接影响到被征收土地权利人的实体权益，属于行政复议范围和行政案件的受案范围。市、县人民政府具有对征地补偿安置方案中确定的补偿标准进行调整的权利，被征收土地权利人如对补偿标准不服，可以依照申请协调、申请复议、提起行政诉讼的路径寻求救济，该行政诉讼中的适格被告为市、县人民政府。有关市、县人民政府土地行政主管部门发布征地补偿安置方案公告的行为，仅仅是将征地补偿安置方案在被征收土地所在的乡（镇）、村予以公示告知的行为，对被征收人权利义务产生实际影响的是征地补偿安置方案以及后续相关征收土地的补偿安置等行为，而非该公告行为。土地行政主管部门发布公告的行为原则上属于不可诉的行政行为，但是被征收人以公告内容与征地补偿安置方案内容不相符为由提起诉讼的，属于行政诉讼的受案范围。

【裁判文书】

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2018）最高法行再99号

本院经审查认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。国法（2011）35号《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》则规定，被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。根据上述规定，被征地集体经济组织和农民如果对征地补偿安置方案确定的补偿标准不服，应当首先向批准该征地补偿安置方案的市、县人民政府申请协调，协调不成的可向上一级地方人民政府申请行政复议，对复议仍不服的则可以提起行政诉讼。

《中华人民共和国物权法》第四十二条第二款规定，征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款、《征用土地公告办法》第七条、第十一条之规定，市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门拟订的征地补偿安置方案，须经市、县人民政府批准后，由土地行政主管部门组织实施。也就是说，征地补偿安置方案经过市、县人民政府的批准才具有法律效力，土地行政主管部门根据市、县人民政府批准的征地补偿安置方案开展具体的组织实施工作。在集体土地征收过程中，征地补偿安置方案是确定被征收土地的土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿标准和支付方式、农业人员的具体安置途径以及其他有关征地补偿、安置具体措施的依据，直接影响到被征收土地权利人的实体权益，属于行政复议范围和行政案件的受案范围。市、县人民政府具有对征地补偿安置方案中确定的补偿标准进行调整的权利，被征收土地权利人如对补偿标准不服，可以依照申请协调、申请复议、提起行政诉讼的路径寻求救济，该行政诉讼中的适格被告为市、县人民政府。有关市、县人民政府土地行政主管部门发布征地补偿安置方案公告的行为，仅仅是将征地补偿安置方案在被征收土地所在的乡（镇）、村予以公示告知的行为，对被征收人权利义务产生实际影响的是征地补偿安置方案以及后续相关征收土地的补偿安置等行为，而非该公告行为。土地行政主管部门发布公告的行为原则上属于不可诉的行政行为，但是被征收人以公告内容与征地补偿安置方案内容不相符为由提起诉讼的，属于行政诉讼的受案范围。

本案中，刘纯等人因对案涉征地补偿安置方案中的补偿标准有异议，向雨花区政府申请协调，在雨花区政府协调不成并作出2号告知书后，刘纯等人按照湖南省人民政府的指引向长沙市政府申请复议，并在长沙市政府作出复议决定后提起本案行政诉讼。刘纯等人提起诉讼符合法定起诉条件，人民法院应予依法受理。一审认为“雨花区政府批准雨花国土分局拟定征地补偿安置方案的行为是行政机关内部批准行为，不属于行政诉讼的受案范围，该批准行为的效力已外化为雨花国土分局发布004号公告的行为，刘纯等人如不服该公告行为，应以雨花国土分局为被告向人民法院提起诉讼。”如前所述，雨花区政府批准征地补偿安置方案的行为并非内部行为，属于行政复议范围及行政诉讼的受案范围。刘纯等人一审诉讼请求为“请求撤销雨花区政府作出的案涉征地补偿安置方案及长沙市政府作出的28号复议决定”，并非不服雨花国土分局作出004号公告的行为，且该公告行为一般情况下也不属于行政诉讼的受案范围。一审以刘纯等人错列被告且拒绝变更为由裁定驳回起诉，认定事实不清，对于刘纯等人作出的释明指引缺乏法律依据，应予纠正。

根据《中华人民共和国行政复议法》第二条的规定，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，应当以行政复议法为依据。行政复议法及其实施条例则对行政复议申请条件包括行政复议范围作出相应规定。一般情况下，行政复议范围和行政诉讼受案范围是一致的，公民、法人或者其他组织对行政复议决定不服的，可以提起行政诉讼。新修订的行政诉讼法也专门设计了作出维持复议决定的复议机关作为共同被告的制度设计。但是，在实践中确实存在申请人的复议申请本不属于行政复议范围或不符合其他申请条件，复议机关仍然予以受理并作出复议决定的情形。为此，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第七款规定，原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。人民法院对于经复议机关作出维持决定，是否可以作出一并驳回起诉的裁定，应该建立在对原行政行为可诉性判断的基础之上。如果原行政行为不属于行政诉讼受案范围，则对原行政行为予以维持的复议决定当然也不可诉，人民法院可以作出一并驳回起诉的裁定。本案中，雨花区政府批准案涉征地补偿安置方案的行为属于行政复议范围，同时也属于行政诉讼受案范围。刘纯等人系不服案涉征地补偿安置方案，向长沙市政府提出行政复议申请。刘纯等人依照法定程序申请行政复议，进而将雨花区政府及长沙市政府作为共同被告提起行政诉讼，符合法律规定。二审认为“以雨花区政府批准行为为基础的长沙市政府的行政复议行为当然也不是行政诉讼的受案范围”，认定事实不清、适用法律错误，亦应予以纠正。

综上，刘纯、刘干、刘建武的再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第一、四项规定的情形。一、二审裁定适用法律错误，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十三条第三项之规定，裁定如下：

一、撤销湖南省长沙市中级人民法院（2016）湘01行初277号行政裁定；

二、撤销湖南省高级人民法院（2016）湘行终1447号行政裁定；

三、指令湖南省长沙市中级人民法院继续审理本案。

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