核心提示：全國人大代表、民革中央委員、四川大學法學院教授裏贊表示，要以這次新冠肺炎疫情防控中暴露出來的問題爲突破口，尋找國家應急管理法律體系中的短板和不足，以法治化的手段提高中央與地方的應急管理能力。

在今年全國兩會期間，全國人大代表裏贊在人民大會堂前留影。受訪者/供圖

《民主與法制時報》記者 湯瑜 報道

日前，全國人大代表、民革中央委員、四川大學法學院教授裏贊向本社記者表示，今年全國兩會上，他提交了《關於推進應急管理法治體系建設 提升防疫防災應急治理能力的建議》。

裏贊表示，要以新冠肺炎疫情防控中暴露出來的問題爲突破口，尋找國家應急管理法律體制中的短板和不足，以法治化的手段提高中央與地方的應急管理能力。

應急管理體系亟待立法完善

目前，我國在應急管理方面的立法取得了長足的發展，包括《中華人民共和國突發事件應對法》《突發公共衛生事件應急條例》《破壞性地震應急條例》以及大量的部門規章。

裏贊介紹，據不完全統計，與應急管理有關的法律、條例、辦法、預案、規定、通知、指南等達400多項，覆蓋自然災害、事故災難、公共衛生事件、社會安全事件四大突發事件類別，已經初步建成了具有中國特色的應急管理法律體系。

但從此次新冠肺炎疫情的防控實效來看，現行的應急管理法律體系存在一些亟待立法解決的問題。“比如法律規定分散，導致應急管理中部門協調度不夠。”他強調，當前的應急管理法律法規是以分散部門爲應急管理單位制定的，存在職能分散、權責不清、機制不健全、保障措施不完善等問題，難以適應應急管理體系和能力建設的現代化要求。

本次新冠肺炎疫情發生之初，是由國家衛健委依照《中華人民共和國傳染病防治法》予以應急處置。在裏贊看來，衛健委的權力和職責有限，並不能及時調動全方位的資源進行應急管理。在疫情防控過程中，衛健委、疾控中心、省市各級地方政府缺乏統一協調的法律遵循。

他強調，將公共衛生應急管理納入國家應急管理法治體系中，協調好各部門在應急狀態下的權責機制，亟須一套全面系統可協調、易操作的應急管理法律體系。

“疫情發生之初，有些地方政府未能及時按照分級響應、屬地管理爲主的原則，做好突發事件的初期防控。”裏贊坦言，這與現有的分級響應制度法律效力不足有關，使一些重要的應急制度無法落地。

目前，《中華人民共和國突發事件應對法》對於分級負責的標準沒有規定，現有公共衛生事件、地震災害、安全生產事故等各類突發事件的應急預案，均爲相關部門出臺的部門規章，對不同的突發事件的分級負責標準不一致。

對此，他解釋道，由於各地應對突發事件的能力並不相同，看似全國一致的分級標準不盡合理。相關法律對屬地管理的權責規定不明確，在實踐中容易造成地方政府推諉責任，導致在突發事件初期的管控乏力，進而可能造成事件的擴大。

“法律位階不夠，也會造成一些疫情防控措施在實施時缺乏法律支持。”裏贊指出，《突發公共衛生事件應急條例》作爲行政法規，立法層次較低，一旦必要措施超出《中華人民共和國突發事件應對法》的規定，很可能會面臨正當性與合法性難以兩全的尷尬境地。

提升防疫防災應急治理能力

裏贊建議，立法部門應儘快總結近年來我國應急管理出現的法律問題，統籌全局，制定一部涵蓋所有突發事件，可在應急管理中操作執行的《中華人民共和國應急管理基本法》，並以此推動我國應急管理法治體系的建設，提升防疫防災應急治理能力。

他進一步表示，首先以基本法律的形式，通過法律層級解決突發事件，包括規定政府公權力之間、公權力與私權利之間、私權利之間的實體法律問題和程序法律問題。

“通過制定應急管理基本法，確立不同層級的政府機構應對不同等級突發事件的基本權力、責任和程序；確立不同等級突發事件中各個行政部門之間的分工協作與責任分擔；確立不同等級突發事件下政府權力的擴張範圍、擴張方式與程序，公民權利縮減範圍與責任承擔。”裏贊說。

其次，他強調，該法應明確規定各類突發事件發生後，以屬地管理爲主，屬地政府提出相關請求時，上級政府予以響應，避免出現各部門之間責任推諉。應將傳染病等公共衛生事件認定的專業程序與屬地政府及時採取的應急措施分離，加快基層政府處理突發事件的效率。

“通過應急管理基本法，修改相關法律法規，補充制定相關實施細則，督促地方立法，加快建立統一協調、能動高效的應急管理法治體系。”裏贊說。

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