原標題：管窺專項債落地情況： 專項債資金如“及時雨” 五大問題有待改善

來源：21世紀經濟報道

在疫情影響之下，專項債被視爲穩基建、穩投資的重要工具。財政部數據顯示，今年上半年共發行專項債2.23萬億，已超過去年全年。在專項債放量的情況下，其使用情況也備受市場關注。

21世紀經濟報道記者獨家獲得了A省專項債資金使用情況調研報告，通過該報告可管窺專項債使用情況。該報告由A省政府辦公室會同省發改委、財政廳、審計廳對轄區項目開展實地調研得出。

調研報告認爲，在債務壓力大、政府投資資金緊缺的背景下，專項債資金髮揮了“及時雨”的作用，推動了大批項目順利建設。但在項目申報、資金管理、債務履約等方面仍存一些問題，需進一步改善。如部分地方和項目單位把償還債務作爲專項債發行的目的，沒有將專項債轉化爲實物投資量。

“我國還沒有針對專項債券項目實行差別化的投資監管，仍沿用一般政府投資項目監管模式，投資項目監管還沒有形成有效的監管合力。”中國宏觀經濟研究院投資研究所投融資研究室主任祁玉清表示，“這樣不但不能約束不合理的政府投資需求，影響了政府投資效益；也會通過項目投資建設引致不合理的專項債券需求，進而加大了專項債券可能面臨的償還風險。”

“久旱逢甘霖”

專項債於2015年首度發行，當年發行1000億。2016年、2017年，其發行量分別擴張到4000億、8000億，2018年首度超過1萬億，2019年擴張到2.15萬億，今年額度則擴張到3.75萬億。專項債的大規模發行、使用對穩投資、穩經濟起到了重要作用。

雖然專項債大幅擴張，但仍未能滿足地方的投融資需求。華南某地市財政局債務處人士介紹，過去兩年該市獲得的專項債額度由2018年的26億增加到34億，增幅達到30%，但該市轄18個行政區，平均每個地區額度不足兩億，專項債額度和當地公益性項目建設資金需求有很大的差距。

A省調研報告亦指出類似問題。報告稱，某軌交工程本想爭取專項債資金20億先把拆遷工作做完，但僅獲得1億資金。因資金缺口較大，導致拆遷工作無法推進，進而影響工程整體進度。

“前兩年專項債分配額度採取因素分配法，與各地‘紅、橙、黃、綠’債務風險掛鉤。也就是債務風險高的地方分配額度少，低風險地區分配額度多。但今年按照‘資金跟着項目走’的原則分配。”中部省份某地市發改委投資科人士稱。換言之，今年債務風險高的地方，如果項目儲備充分，專項債分配的額度也較爲可觀。

A省債務風險較高，前些年獲得的專項債額度並不多。與此同時，隱性債務管控從嚴，A省基建投資增速走低。A省統計局數據顯示，2019年A省基建投資增速爲-10%，相比上年下降26個百分點。今年在專項債額度大幅增加後，A省基建投資增速持續回升，1-5月回升至-11%，全年增速預計超過2019年。

A省調研報告認爲，在債務壓力大、政府投資資金緊缺的背景下，專項債資金髮揮了“及時雨”的作用，推動了大批項目順利建設。“專項債資金如‘久旱逢甘霖’，獲支持項目‘枯木逢春’加快建設。”報告稱。具體來看，該省專項債資金使用進度明顯加快，項目建設提速推進。截至2020年5月15日，第一批專項債投向的70個項目已開工67個，預計39個項目年內投資建成投用。

同時，A省也充分利用了專項債作資本金的政策。去年9月的國務院常務會議明確，以省爲單位，專項債資金用於項目資本金的規模佔該省份專項債規模的比例可爲20%左右，今年這一比例提升至25%。

目前A省專項債作資本金的比例已超過20%，居各省前列。在今年財政收入下降的背景下，提高專項債作資本金比例一定程度上將緩解當地的資本金壓力。

五項問題及改善

調研報告也指出了目前存在的問題。首先是部分地方認識跟不上。一是有的習慣於用財政下撥不需償還的資金來搞公益性項目建設，對其他方式項目投資不積極。二是有的怕新增債務被追責問責，但凡舉債項目都不敢上，即使專項債項目也是被動應付。

對此，調研報告指出，要進一步增強搶抓專項債項目建設機遇的責任緊迫感。“專項債是政府投資資金來源的主渠道，這也將是今後推動項目投資的常態化手段。如果地方跟不上形勢發展和政策調整步伐，將會在爭取項目資金方面喫大虧。”報告提醒。

其次，部分地方謀劃不深入，申報項目質量不高，一些項目很難實現融資收益平衡，如某污水處理工程實際處理量只有設計處理能力的八分之一，成本倒掛，運營效益不佳。

祁玉清表示，從目前實施的項目看，多數項目的融資平衡方案沒有體現出項目應有的風險特徵，償債的風險標準不明確，各債券發行單位按自己理解操作，隨意性大。融資平衡方案必要的附件、協議不完整，多數還僅是第三方諮詢報告，缺乏與相關機構溝通，不具有實際市場約束性。

再次，部分地方資金管理有待改進，有的存在風險隱患。實踐中，部分地方和項目單位把償還債務作爲專項債發行的目的，沒有將專項債轉化爲實物投資量。如某縣醫院綜合樓項目1億多資金主要用於支付BT模式應付回購資金。少數項目由於和社會資本打捆，債券資金可能流向非公益性領域，如某縣停車場項目由44個項目組成，其中包含了房地產開發類停車場項目。

第四，部分項目手續辦理和施工進度滯後，影響資金撥付進程。按照規定，專項債資金主體工程進度款只能撥付取得施工許可的建設單位，但一些項目未獲得施工許可，導致專項債資金趴在賬上。

對於前述三個問題，調研報告建議，要完善項目遴選機制，從帶動能力、成本收益等方面量化評選標準，對前期手續不完備的項目，應嚴格限制申報。同時，開發債券資金使用大數據平臺，對債券資金使用進行全程跟蹤監督。

第五，部分項目債務履約責任不清晰，收益未納入預算管理。按照有關規定，項目主管部門和單位應將債券項目對應的政府性基金收入和專項收入及時繳入國庫，但部分項目未將前述收入上繳。如某縣停車場項目投入運營後，每月產生收入40多萬，但未納入財政預算管理。

對此，報告指出，力爭項目建成之時就是獲取項目收益之時。而對已取得收益的項目，要嚴格將對應的收入及時上繳國庫，實現債券資金推動項目建設、項目收益償還債券本息的良性循環。

（作者：楊志錦 編輯：包芳鳴）