基層治理研究之一：屬地管理的問題與對策！

碧翰烽/文

屬地管理

基層是個很容易被忽視的所在。雖然說有，但是有的地方往往是口號喊得多、真正關心的實際工作做得少。

這一次疫情防控，基層發揮了巨大作用，還將繼續發揮巨大作用，構成一道道聯防聯控的戰線。醫務人員，社區工作者，基層幹部，志願者，公安民警，格外辛苦，格外不易，格外耀眼。

總結經驗，汲取教訓，是爲了更好的提升基層治理能力和水平，是爲了讓我們的社會更加安寧，更是爲了讓老百姓的日子過得更加幸福。

屬地管理，這是基層的使命，也是基層的尷尬。

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什麼是屬地管理？

從治理體系來理解，“屬地管理”是相對於“誰主管誰負責”的。

也就是說，“屬地管理”是以“塊”爲主，按照區域或地域來確定，比如省、市、縣、鄉、村等區域。

“誰主管誰負責”應是以“條”爲主，按照行業或系統來確定，比較常見的垂直管理部分，屬於此種管理模式之充分體現。比如稅務、生態環境等部門，還有一些央企，垂直管理功能就比較強。

屬地管理，本是一個正常的管理邏輯和治理格局，只是因爲加入了“誰主管誰負責”的垂直管理體系，使得有些問題多少變得複雜了些。

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綜治工作的屬地管理：不只有責，更是有權！

專門針對一項工作，中央早就作出過屬地管理的相關規定。

1992年，專門出臺規定，對社會治安綜合治理工作實行“條塊結合，以塊爲主”的屬地管理原則。

關於這份屬地管理的規定，體現了“責權利”相結合的鮮明特點：

一是強調了部門單位的“誰主管誰負責”原則；

二是部門單位要服從所在地黨委、政府的統一領導和所在地社會治安綜合治理領導機構的組織、指導、協調、督促和檢查；

三是強調社會治安綜合治理的各項具體措施由基層社會治安綜合治理領導機構負責組織落實，比如在城市原則上由街道負責，在農村原則上由鄉鎮負責；

四是各級社會治安綜合治理領導機構，對轄區內所有部門單位的社會治安綜合治理工作，有協調指導權、監督檢查權、表彰批評權和對主要領導、主管領導以及治安責任人的黨紀、政紀處分建議權。

2016年，《健全落實社會治安綜合治理領導責任制規定》又明確提出，“嚴格落實屬地管理和誰主管誰負責原則，構建黨委領導、政府主導、綜治協調、各部門齊抓共管、社會力量積極參與的社會治安綜合治理工作格局。”

所以，這個屬地管理，不只是給屬地以工作責任，更是給了屬地一定的權力，可以保障工作責任的落實。

近年來，一些地方創新的“街鄉吹哨，部門報到”機制，其實就是一種真正意義屬地管理的探索。

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當下屬地管理存在的主要問題

屬地管理之所以出現問題，主要是延伸到鄉村之後暴露出來的，反映到基層治理的一些困惑。

一是有的地方上下之間不信任不認可。一方面基層認爲自己幹了太多的事，而且還認爲有些工作應該是上級有關部門要乾的，覺得自己費力不討好；另一方面，有的上級部門又認爲基層工作抓得不落實，執行力方面總是存在打折現象。

二是有的地方隨意性比較強，缺乏法定支撐，人爲因素增加。在一些地方，對於某項工作實行屬地管理，沒有進行認真的討論與評估，往往是隨意性比較強，僅憑一個講話、一個會議、一份簡單的文件，就將責任明確到了屬地，缺乏嚴肅的法定支撐。

有一名村支部書記說：只要是在你轄區範圍，所有事情都要你牽頭，都要你負責。以拆違爲例，就要村幹部衝在最前面，城管等部門反而成了配合方。還有諸如黃標車的管理，也是讓村幹部衝在前面，交警等部門還成了考覈方。

如此之結果，就可能導致屬地管理項目太過氾濫，使得屬地管理庸俗化。一個小小的村委會、居委會，變成了大而全的“小政府”，自治功能受到弱化。

三是有的地方只給責任，不給權力，使得問題麻煩歸於屬地。任何一項工作要想真正落實到位，必須做到“責權利”相結合，否則就可能陷入形式主義、官僚主義。

現在的問題是，有的職能部門本就是責任主體，現在卻成了督查主體。不僅不給基層權力，反而是在擴張自己的權力。而實際上鄉鎮街道既無權力又無能力承擔，導致基層治理出現不少薄弱環節。一旦出了問題，基層還得“背鍋”。

北京大學廉政建設研究中心副主任莊德水認爲，現在基層屬地管理變成責任屬地，但權力並不屬地，權力和責任不對等，很多基層幹部感覺責任非常重，但是沒有權力來完成上級所下達的任務。

四是有的地方只給工作，沒有賦能，導致問題難以根治。做任何工作，都要具備一定的工作能力，才能確保工作落到實處。

拿安全生產、環保等方面的問題來說，鄉鎮街道沒有執法權，也沒有專業的執法人員，很多執法工作只能靠勸說、宣傳等方式，如果非要用強制手段，就可能涉嫌違法。

而一旦波及到多家部門推諉扯皮的難題，最終往往就會甩給基層屬地去負責。這個時候，有的部門也覺得自己沒有能力去辦好，可是基層就有這個能力嗎？

如此下去的結果，就可能導致問題始終懸而未決，大家只能通過材料、報表、掛牌、上牆等方式來應付檢查和考覈，最終淪爲形式主義。上訪的依然上訪，糾紛的依然糾紛。

五是有的地方只問結果，不問源頭。拿一些物業糾紛來說，許多問題本就是開發商的一些不規範或違法行爲所導致，這裏面也可能波及到一些部門不作爲或亂作爲，可是最終矛盾糾紛來了，有關問題的製造者，反而站到了一邊置之不理，將問題直接拋給了屬地。

有屬地的基層幹部就叫苦，證不是我辦的，維修基金我也管不着，物業公司也管不了，怎麼辦？只能靠一張嘴，說來說去，有人會聽，有人就不會聽。

所以，如果不從源頭上解決問題，最終又如何破解問題。

而這個源頭，就是誰製造的問題，應該是誰的主要責任，而不是簡單地甩給屬地。

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屬地管理問題的原因分析

一是機構多，管得多。上面千根線，下面一根針。相比於上級部門單位的數量，基層無論是機構設置，還是人員數量，都是極不相稱的。比如一個區縣市的部門單位，幾乎都是在上百個數量，而鄉鎮街道的工作人員都很難達到上百人，所以1人對付1個部門都做不到。

此前不久，湖北還專門強化街道力量，提出要確保各街道行政編制不少於15名、事業編制不少於30名。

更大的問題在於，一些部門單位的存在，必然掌握一定的資源，必然要增加“管”的意識與事情，必然就會要刷存在感，以顯示自己的權威與政績。這樣的刷存在感多了，勢必最終干擾到基層。如果一個機關單位內設機構再比較多的話，基層真的難以應付。

二是部門權力大，責任不對等。一些部門單位掌握了太多的人權、財權、考覈檢查權、資源配置權。這就使得基層缺乏平等話語權，導致權力往上收，責任包袱往下甩，使得權責明顯失衡。

儘管有的地方試點基層對於上級部門的考覈權，但也效果不會十分顯著，畢竟相對於部門單位的權力來說，存在着很大的不對稱性，尤其是一些比較強勢的部門。

有個街道的負責同志曾說，當年就是因爲一項工作而扣了某職能部門的分值，結果該職能部門就記着這個街道，許多事情處處卡殼，弄得街道十分被動。

三是部門管理存在短板，無法延伸到基層觸角，不得不依賴基層。這也是一個比較頭疼的問題，有些部門單位的工作任務一直延伸到了基層，但苦於人力、物力、財力的不足，沒有能力或機制來完成這些任務，於是只好借用上級權力將任務分解到基層。

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對策與建議

如何破解屬地管理的尷尬？我以爲，目標還在於建立完善條塊協同機制，也就是“屬地管理”與“誰主管誰負責”緊密協同，真正按照“責權利”相統一的原則來協同。

一是深化機構改革，規範部門利益。還得要繼續推行大部制，不僅要減少機構單位，還要注重減少內設機構，減少人員，減少職能。

二是尊重基層、相信基層，給基層最大限度放權，做到權責對等。要讓基層有自主權，不能什麼事情都替基層作主。

首先要下決心理順縣區與鄉鎮街道的職責關係，二者之間的權責應分明，事權和支出責任也應統一。不能把一些鄉鎮街道管不好、不該管的職責任務推卸給基層，應該根據職責相符的原則來規範屬地管理體制。

關於這個問題，不少地方都在探索。我以爲，有一個問題不能忽視，那就是鄉鎮街道的財權問題，不能讓鄉鎮街道只是一個報帳的單位。還有執法權，應該儘快在鄉鎮街道組建綜合執法機構。

在這個層面來思考，就是要給基層放權。有位鄉黨委書記告訴我，現在上面把基層管得太死了，每一項工作也規定得太死了，看似是爲了精細化管理，實際上基層情況千差萬別，根本不是上面各種精細可以管得了的。其實，上面更多的是把方向、求結果，至於具體的操作，只要不違法不違紀，應該是交給基層根據實際情況來執行。

三是推進屬地管理法治化建設。此前，山東省出臺《關於明晰縣鄉職責規範“屬地管理”的若干意見（試行）》，明確51項縣鄉責任規範“屬地管理”，共分8個部分，5個方面的重點措施，包括建立“鄉呼縣應、上下聯動”工作機制、賦予鄉鎮街道更多評價權、管理權，都直指“屬地管理”式加重基層負擔現象的要害。

屬地管理要進一步規範化，就要走法治化路子，真正做到依法屬地管理，屬地管理依法，至少讓基層充分明晰，哪些屬於其管理的法定職責任務，而不是臨時性、隨意性的。

四是強化社會輿論監督，充分聽取基層意見建議。暢通各種監督渠道，確保基層、社會的各種意見建議充分上達，保證各個方面的實際情況和問題能夠得到真實反映。