原標題：《上海市數據條例（草案）》解讀三丨公共數據授權運營，長三角統一數據共享開放

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21世紀經濟報道記者 張雅婷 李覽青 廣州、上海報道 近日，上海市第十五屆人大常委會第三十五次會議對《上海市數據條例（草案）》（簡稱《草案》）進行了審議，並對外公開徵求意見。

《草案》設專章聚焦公共數據，力圖解決各方關注的若干公共數據棘手問題，例如公共數據更新和質量、數據共享和利用、經費保障等，並對公共數據如何授權運營提出要求。

基於上海在長三角地區的重要作用，《草案》提出加強長三角區域數據合作，長三角將建立統一的數據標準體系和共享開放機制。

公共數據是什麼？

關於公共數據的界定，一直是行業內外的爭議焦點，明確公共數據範圍成爲管理實踐的基礎。

大成律師事務所合夥人肖颯就曾表示，目前公共數據、政務數據、企業數據三者的區別在理論上並未完全明確，後續新增的數據類型是否屬於公共數據也較難界定。

國家立法目前也未對公共數據進行明確界定。例如《網絡安全法》和《電子商務法》提到公共數據，只強調共享和開放，而《數據安全法》使用的概念主要涵蓋政務數據，即國家機關和法律法規授權組織所控制的數據。

不過，當前地方層面的立法，對公共數據概念進行了界定並有所拓展，主要有三種形式：一是如《廣東省數字經濟促進條例》，擴大職能要件，將公共服務過程中形成的數據也納入範圍；二是如《浙江省數字經濟促進條例》，擴大主體要件，擴大授權規範的範圍；三是如《深圳經濟特區數據條例》，新增列舉，將公共服務事業單位和企業在進行公共服務過程中產生的數據也納入公共數據範圍。

此次《草案》第二條第四項，則將公共數據定義爲：上海市國家機關，事業單位，經依法授權具有管理公共事務職能的組織，以及提供供水、供電、供氣、公共交通等公共服務的組織（以下統稱公共管理和服務機構）在履行公共管理和服務職責過程中，收集和產生的各類數據。

不過對於《草案》列舉的相關數據管理範圍，有學者持不同看法。《草案》第九十條提出，除第二條第四項規定的公共管理和服務機構外，運行經費由上海市各級財政保障的單位、中央國家機關派駐上海市的相關管理單位以及通信、民航、鐵路等單位在依法履行公共管理和服務職責過程中收集和產生的各類數據，參照公共數據的有關規定執行。華南師範大學法學院數字政府與數字經濟法治研究中心主任馬顏昕指出，上海市對於中央國家機關派駐的相關管理單位以及央企是否有管轄權存疑，且民航、鐵路等單位與公共數據定義中的提供“公共交通”的組織進行了重複規定。

公共數據授權運營

2016年，國務院印發政務信息資源共享管理暫行辦法，希望以此加快推動政務信息系統互聯和公共數據共享，正式標誌着我國開始推進政務信息資源共享和利用。

關於業內熱議的政府數據授權運營問題，今年發佈的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》中已提出“開展政府數據授權運營試點”。政府數據資源兼具“治理要素”與“生產要素”屬性，將通過合適方式授權給特定主體進行市場化運營。

《草案》在創設公共數據授權運營機制方面，要求採用競爭方式確定被授權運營主體，授權其在一定期限和範圍內以市場化方式運營公共數據，提供數據產品、數據服務並獲得收益。政府將制定公共數據授權運營管理辦法，明確授權標準、條件和具體程序要求，建立授權運營評價和退出機制。

具體而言，獲得授權運營的機構由市大數據中心實施日常監管，市政府辦公廳應當組織制定公共數據授權運營管理辦法，明確授權標準、條件和具體程序要求，建立授權運營評價和退出機制。

在上海社科院綠色數字化發展研究中心副祕書長範佳佳看來，這一機制的確立，目的就是激發各部門數據流通熱情，滿足社會公共數據需求，完善公共數據生態體系，釋放公共數據價值紅利，加快數據要素市場化建設。總之，一切都爲了想讓數據動起來、用起來，以促進經濟、社會發展。

同時，《草案》第四十五條關於平臺服務費，提出被授權運營主體使用市大數據資源平臺提供服務的，應當向平臺建設方支付相應的平臺服務費。收費辦法由市有關主管部門另行制定。

對於費用的規定，今年7月出臺的《深圳經濟特區數據條例》公共數據章節也有涉及。第四十七條要求，依照法律、法規規定開放公共數據，不得收取任何費用。法律、行政法規另有規定的，從其規定。

相較之下，馬顏昕認爲《草案》更具可操作性，對於地方政府而言，開放公共數據需要在系統開發與運營等方面投入一定成本，提供經費保障爲地方政府開放公共數據提供更多動力。這種收費也可以防止使用過多的公共財政服務於特定企業或者特定行業的巨量使用，更具公平性。

對於市場而言，公共數據授權運營的踐行將釋放哪些政策紅利？

“首先是進入數據要素市場的公共數據範圍擴大了。原來市場拿不到的公共數據，現在可以部分拿到。具體而言，市場此前只能通過數據開放的方式獲取無條件或部分有條件開放數據，現在只要不涉密、不涉個人信息的數據都可以拿出來運營；第二，數據治理成本可以由市場擔負，有助於提高數據質量，滿足社會需求；第三，數據運營生態的建立會造就各類數據產業服務商，有助於培育新興行業，創造工作崗位。”範佳佳表示。

強化長三角數據合作

值得一提的是，《草案》提出加強長三角區域數據合作，長三角將建立統一的數據標準體系和共享開放機制，推動建立跨區域數據異議覈實與處理機制、數據對賬機制，推進數字認證體系和電子證照等的互認互通，支撐政務服務和城市運行管理跨區域協同等。

早在2019年，中共中央、國務院發佈《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》，明確提出要共同打造數字長三角，加快長三角政務數據資源共享共用。相關研究報告顯示，截至2020年9月，長三角已上線了32個省級、副省級和地級政府數據開放平臺。

國脈集團董事長兼首席研究員楊冰之認爲，長三角一體化應當“數據先行”，以數據引導資金、人員、基礎設施、公共服務的一體化。

但在數據跨市流通的過程中，政府數據開放意願不足始終是一大難題。

肖颯告訴記者，地方政府推動數據開放的動力一方面是來自實現經濟增長方式轉型的要求；另一方面是實現創新驅動的要求。但在實際推進過程中，並不是一件容易的事，在意願和能力上都存在推進的難點。各區域數據治理能力不一，例如，若數據要公開到企業和個人的層面，就涉及到鑑別可公開數據這一技術性難題，涉及國家安全、商業祕密和個人隱私等問題的信息必須具體問題具體分析。

“在強調共享和開放的同時，我們更應該關注數據的流動性。”楊冰之指出，應該在使用的過程中加強數據的流動，激發數據的價值。