作者|劉春航 中國銀保監會統計信息與風險監測部主任 

文章|《中國金融》2021年第22期

監管評級是銀行監管的重要內容，在整個監管流程中處於核心環節和基礎性地位，是現代金融監管框架的重要組成部分。我國銀行監管評級體系歷經十多年建設發展，先後制定施行了兩版監管評級指引，對開展銀行風險綜合評估、合理配置監管資源、有效實施差異化監管、引導銀行完善全面風險管理體系發揮了重要作用。2021年，銀保監會根據銀行經營環境和風險特徵的變化，結合國際監管評級實踐經驗和我國銀行業監管重點，對監管評級制度進行系統全面更新，制定發佈了《商業銀行監管評級辦法》（以下簡稱《評級辦法》），以進一步提升監管機構對風險早識別、早預警、早發現、早處置的能力，標誌着我國銀行監管評級制度更加成熟。

我國銀行監管評級制度的建立和發展

巴塞爾銀行監管委員會在《有效銀行監管核心原則》（2019）中指出，監管機構應當採用一定的方法，持續評估並確定銀行所面臨風險的性質、程度和範圍，根據評估結果確定銀行的監管頻率和強度，提出監管機構應當建立早期介入框架。實踐中，主要國家的銀行監管機構普遍以“CAMELS”評級體系爲基礎，針對銀行的資本充足性、資產質量、管理質量、盈利能力、流動性狀況和市場敏感度等方面，設計多項定量和定性指標，對銀行的整體風險和管理狀況進行綜合評級，並據此配置監管資源。例如，美聯儲的銀行監管評級體系就是以“CAMELS”評級爲核心，2018年又發佈了專門針對大型銀行的評級體系，主要從資本狀況、流動性風險、公司治理和內控三個方面對大型銀行進行綜合評估；歐央行對銀行的監管評級要素包括商業模式、公司治理與風險管理水平、資本風險（含信用風險、市場風險、操作風險等）以及流動性和融資風險四大方面；新加坡金管局的銀行監管評級在“CAMELS”基礎上進行補充和優化，增加了公司治理、信息科技風險、操作風險、聲譽風險、合規風險等要素。

我國金融監管部門高度重視監管評級工作，在借鑑國際監管實踐基礎上，立足我國銀行業實際，制定並持續完善監管評級規則，推動銀行監管評級制度化、規範化。2005年，銀監會印發《商業銀行監管評級內部指引（試行）》，初步建立了我國銀行監管評級制度，並於2007年和2012年先後印發《農村信用社監管評級內部指引（試行）》和《村鎮銀行監管評級內部指引》，明確農村中小銀行機構監管評級工作規範。2014年，銀監會對《商業銀行監管評級內部指引（試行）》進行修訂，優化評級要素、指標、流程和評分方法，形成《商業銀行監管評級內部指引》（以下簡稱《評級指引》），進一步完善了銀行監管評級制度。監管部門按照《評級指引》要求，每年對各類銀行機構開展監管評級，在此基礎上合理配置監管資源、實施差異化監管。

近年來，我國金融業快速發展，銀行體系規模持續擴大，業務複雜程度大幅增加，金融新業態、新產品層出不窮。與此同時，銀行業經營環境發生顯著變化，經濟結構升級帶來轉型“陣痛”，金融同業競爭加劇，數字化轉型加速推進，金融風險的複雜性、關聯性、隱蔽性明顯上升，對銀行風險防控能力和金融監管有效性均提出了更高要求。原有監管評級規則已不能完全適應監管工作需要，在內容方法、評級流程、管理機制和結果運用方面存在滯後性，亟待進行更新和完善。

習近平總書記指出，要推進構建現代金融監管框架，把主動防範化解系統性金融風險放在更加重要的位置，科學防範，早識別、早預警、早發現、早處置，着力防範化解重點領域風險，着力完善金融安全防線和風險應急處置機制。“十四五”規劃對完善現代金融監管體系作出專門部署，要求補齊監管制度短板，健全風險全覆蓋監管框架，提高金融監管透明度和法治化水平。

加強監管評級工作，定期對銀行開展全面“體檢”，掃描風險隱患和薄弱環節，及時採取適當頻率和強度的監管措施，是實現風險早識別、早預警、早發現、早處置的必然要求。在此背景下，經過系統評估和深入調研，2021年，銀保監會對《評級指引》開展了全面修訂，以適應新形勢下防範化解金融風險工作的需要。此次修訂將原《評級指引》升格爲《評級辦法》，進一步增強了銀行監管評級制度的有效性和約束力。

《評級辦法》標誌着我國銀行監管評級制度更加成熟

《評級辦法》共設五章二十七條，從總體上對銀行機構監管評級工作進行規範。相比於原《評級指引》，《評級辦法》規定了更加規範統一的評級程序，根據新形勢下銀行監管的新要求，對評級要素和方法做了大量更新，突出強調監管評級結果的運用，增加了監管部門可以採取的監管措施，形成了更爲完備、統一的銀行監管評級規則。

完善評級機制，增強評級工作規範性和有效性。一是建立統一協調的監管評級工作機制，統籌組織銀行監管評級工作，規範操作流程，提高監管評級效率、質量和一致性。二是規定每年根據宏觀經濟金融形勢、銀行經營與風險、監管關注重點等因素的變化情況，制定年度監管評級方案，明確當年評級要點、評分標準和具體時間安排，確保監管評級內容與監管重點高度契合。三是推動監管評級數字化，建設銀行監管評級信息系統，進行集中統一的評級流程跟蹤和管理。將監管評級數據納入銀行監管大數據體系，綜合監測分析銀行風險，提高風險預警的前瞻性、準確性、穿透性，爲早期介入提供有力依據。

健全評級要素，關注當前突出問題和監管重點。一是堅持“風險爲本”原則，明確銀行監管評級是監管部門對銀行整體風險和管理狀況作出評價判斷的監管過程。二是構建完整的監管評級要素體系，包括風險狀況、風險抵禦能力和風險管理水平三大方面。風險狀況涵蓋資產質量、流動性風險、市場風險、信息科技風險等銀行主要風險類型，風險抵禦能力很大程度上取決於資本充足性、盈利能力和流動性緩衝水平等方面，風險管理水平則主要體現在公司治理與管理質量以及數據治理水平上。三是按照“十四五”規劃推動數字化轉型要求，結合近年來風險處置經驗，突出“公司治理”和“數據治理”兩項要素。強調銀行風險管理能力在防範化解風險中的關鍵地位，引導銀行找準風險源頭、切實練好內功，有效發揮全面風險管理體系的作用。

實現全面覆蓋，充分體現不同類型銀行的差異性。一方面，將商業銀行與農村合作銀行、農村信用社、村鎮銀行等各類農村中小銀行機構均納入《評級辦法》適用範圍，適用統一的評級框架，實現對銀行機構全覆蓋。經銀保監會批准設立的其他銀行業金融機構的監管評級規則，在評級框架、時間和流程上也應與《評級辦法》保持一致。另一方面，充分考慮不同類型銀行機構的差異性，在保持評級要素總體一致、具有可比性的前提下，專門設置了佔總分值5%的差異化要素。監管部門每年根據不同類型銀行的風險特徵與監管重點確定適用的指標、權重和評分標準。同時，對於共同適用的評級要素和指標，針對不同類型銀行機構，監管部門還可在一定範圍內調整適用的權重，充分反映其風險狀況和監管導向。

優化評級方法，提高靈活度和適應性。一是設置“一票否決”式的評級級別限制規定。對於核心監管指標不滿足底線性監管要求，出現公司治理嚴重不足、發生重大涉刑案件、財務或數據造假問題嚴重等重大負面因素嚴重影響機構穩健經營，以及風險化解明顯不力、重要監管政策和要求落實不到位的銀行，監管部門可以對按評級要素打分得出的初步評級結果進行調整，限制評級結果的級別。二是建立評級結果動態調整機制。在年度評級之間，對於風險或管理狀況發生重大變化的銀行，監管部門在充分進行事前評估、制定完善工作方案的基礎上，可按照規定程序，對銀行最近一次監管評級結果進行動態調整，增強監管評級的時效性和敏感度，爲及時、有效採取相應監管措施提供依據。

強化結果運用，切實提升監管效能。一是進一步明確、細化各級別評級結果所代表的銀行風險特徵和程度，以便按照“監管投入逐步加大”的原則，採取相應頻率和強度的監管措施。明確高風險機構劃分標準，要求制定實施風險處置方案，採取相應的處置措施。二是強調監管評級結果是監管部門科學制定監管規劃、合理配置監管資源的主要依據。明確監管部門可以根據監管評級結果，對銀行提出監管要求，並依法採取適當的監管措施。同時，進一步豐富可採取的監管措施和行動選項，供監管人員有序、組合使用。三是強化早期介入。要求監管人員及時關注存在風險隱患和脆弱性較高但尚未被列入高風險機構的銀行，督促銀行採取適當的補救措施，及時糾正存在的問題和弱點，防止小風險拖延成大風險、風險苗頭擴大蔓延成系統性風險隱患。

突出公司治理在評判和防範銀行風險中的重要地位

良好的公司治理是金融機構持續穩健發展的基石，也是有效防範化解金融風險的決定性因素。近年來，部分銀行機構暴露出的諸多風險，歸根溯源大都是因爲公司治理機制不健全、不規範，存在大股東操縱和內部人控制等問題，導致風險控制失效、風險暴露增加。

銀保監會高度重視銀行保險機構公司治理工作。近年來制定《銀行保險機構公司治理準則》，建立銀行保險機構公司治理監管評估機制、董事監事履職評價機制，對銀行保險機構公司治理情況進行專項評估，切實加強公司治理監管。督促銀行保險機構抓住公司治理這個“牛鼻子”，建立健全透明高效、規範運作、有效制衡的公司治理架構，全面提升風險管理水平。

《評級辦法》從全面、有效評估銀行風險狀況出發，將原《評級指引》中的“管理質量”要素升級爲“公司治理與管理質量”要素，更新相關評估指標，細化評分標準，與公司治理專項評估有機結合，突出“公司治理”在綜合風險評估中的重要性，以進一步推動銀行機構提升公司治理水平。

發揮數據治理在風險防控中的基礎性作用

黨的十九屆四中全會將數據納入生產要素範疇，反映了在經濟活動數字化轉型加快的背景下，數據對提高生產效率的乘數作用日益凸顯。金融業是數據高度聚合的產業。銀行每時每刻都在產生海量數據，只有具備強大的數據治理能力，才能“聚沙成塔”，充分挖掘和釋放數據價值，構建更有前瞻性、穿透性和精準度的風險防控體系。

2018年銀保監會發布實施《銀行業金融機構數據治理指引》以來，銀行機構逐漸樹立數據治理理念，加強數據標準管理、質量管理和安全管理，探索構建以大數據爲基礎的風險管理體系。與此同時，不同銀行數據治理水平存在差異，部分銀行數據治理仍存在明顯不足。一些銀行在數字化轉型過程中面臨多重挑戰，仍在探索適合自身的轉型策略和有效路徑。

《評級辦法》立足數字化轉型要求，首次將“數據治理”單列爲一項評級要素，旨在加大數據治理監管力度，推動銀行機構將提升數據治理能力作爲防範化解風險的重要基礎，有效運用新型信息技術挖掘數據價值，優化風險防控方法和工具，助力穩健運行和高質量發展。

《評級辦法》的制定實施，爲有效開展銀行監管評級、強化銀行監管奠定了制度基礎。監管部門將加強組織協調、優化工作機制、強化流程管理、規範評級操作，確保《評級辦法》得到有效落實，以提升對金融風險的識別、預警、發現和處置能力。同時，按照黨中央要求，持續加強監管隊伍、監管技能、監管科技和清廉文化建設，不斷提升監管能力，努力培育恪盡職守、敢於監管、精於監管、嚴格問責的監管精神，持續推進構建現代金融監管框架，牢牢守住不發生系統性金融風險的底線。■