原標題：縣城，爲什麼那麼重要？

文 |《財經國家週刊》記者 丹華

“據我的瞭解和感受，大學畢業後回縣城工作的同學和朋友主要是追求穩定。家庭、朋友關係從小到大根深蒂固，回老家無論是找工作還是結婚生子，相對更容易一些，沒有大城市那麼大的壓力。”

“90後”王婷婷從小在山東某縣城長大。“目前面對的問題主要是薪資水平可能不夠高，因爲縣城的工作和產業結構沒有太多可拓展的空間。”她深有感觸地說。

近期，中辦、國辦印發《關於推進以縣城爲重要載體的城鎮化建設的意見》（以下簡稱《意見》），引發了高度關注。“真心希望老家能有更好的發展。”大學畢業後留在北京工作的王婷婷說。

郡縣治，天下安。千百年來，縣是我國曆史上最穩定的行政區劃單元。當前，縣城也是我國現代城鎮體系的重要組成部分，是城鄉融合發展的關鍵支撐。

▲2020年4月13日清晨時分拍攝的洛南縣城（無人機照片）。新華社記者 陶明 攝

縣城爲什麼那麼重要？

縣城是我國城鎮體系的重要一環，在城鎮化的進程中，農民到縣城買房子、向縣城集聚的現象已經非常普遍。

2021年年底，我國城鎮常住人口爲9.1億人。其中，1472個縣的縣城常住人口爲1.6億人左右，394個縣級市的城區常住人口爲0.9億人左右，縣城及縣級市城區人口占全國城鎮常住人口的近30%，縣及縣級市數量佔縣級行政區劃數量的約65%。

“推進縣城建設，有利於引導農業轉移人口就近城鎮化，完善大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮化空間佈局。”國家發展改革委規劃司有關負責人表示。

早在2002年，我國就已提出“發展壯大縣域經濟”的政策目標。上述《意見》下發後，國家發展改革委規劃司有關負責人表示，我國已經到了工業反哺農業、城市支持農村的發展階段，今後一段時期，將是健全城鄉融合發展體制機制、破除城鄉二元結構的窗口期。

可以說，縣城位於“城尾鄉頭”，是連接城市、服務鄉村的天然載體。推進縣城建設，也有利於輻射帶動鄉村發展和農業農村現代化，有利於強化縣城與鄰近城市的銜接配合。

“該政策也是針對目前個別大城市盲目做大，導致縣域人口被虹吸的情況，以及帶來的一系列大城市病，包括高房價和醫療教育等難題。”廣東省住房政策研究中心首席研究員李宇嘉對《財經國家週刊》記者表示。

近年來，一些地區基於城市之間的行政性競爭壓力，部分採取撤縣設區等方式，出現了區域內“一城獨大”的局面。從結果來看，一方面，中心城市的規模越來越大，出現了負外部性和大城市病；另一方面，中心城市虹吸了周邊區域的資源，致使周邊人口和產業逐漸流失，沒有形成均衡、協調發展。

“在我國城市化的上半程，吸引人口最關鍵的點是就業，但是當到了城市化的下半程，經濟發展進入新階段，應該更加註重公共服務和基礎設施配置的區域合理化、公共服務均等化和基礎設施一體化。”中國社科院城市與競爭力研究中心主任倪鵬飛對本刊記者表示。

倪鵬飛認爲，“就是要讓基礎設施和公共服務在區域間達到相對的平衡，不能過度分化，這樣才能使得空間適度聚集，聚中有散，從而最大化配置資源，促進區域的協調和共贏發展。”

顯然，在這一過程中，縣城重任在肩。

▲廣西恭城瑤族自治縣平安鎮北洞源村的游泳館。新華社記者 周華 攝

不同類型的縣城如何發展？

那麼，本次《意見》出臺之後，到底有哪些縣城可能迎來更多發展機遇呢？

我國的縣城數量大、類型多，發展路徑自然各不相同。值得關注的是，《意見》提出發展縣域經濟，並非全國通用“一套模板”，而是應該“因縣施策”。

《意見》首次將我國縣域經濟分爲“五大類型”，分類引導縣城發展方向：

一是加快發展大城市周邊縣城，支持位於城市羣和都市圈範圍內的縣城，融入鄰近大城市建設，發展成爲與鄰近大城市通勤便捷、功能互補、產業配套的衛星縣城；

二是積極培育專業功能縣城，支持具有資源、交通等優勢的縣城發揮專業特長，發展成爲先進製造、商貿流通、文化旅遊等專業功能縣城，支持邊境縣城完善基礎設施；

三是合理發展農產品主產區縣城，爲有效服務“三農”、保障糧食安全提供支撐；

四是有序發展重點生態功能區縣城，爲保護修復生態環境、築牢生態安全屏障提供支撐；

五是引導人口流失縣城轉型發展，促進人口和公共服務資源適度集中，加強民生保障和救助扶助。

國家發展改革委規劃司有關負責人隨後表示，要尊重縣城發展的規律，順應縣城人口流動變化趨勢，立足資源環境承載能力、區位條件、產業基礎、功能定位，統籌縣城生產、生活、生態、安全需要，合理確定不同類型縣城的發展路徑。

“在這五類縣城中，第一類尤其值得關注。”易居研究院智庫中心研究總監嚴躍進對《財經國家週刊》記者表示，《意見》明確支持位於城市羣和都市圈範圍內的縣城，融入鄰近大城市的建設發展，主動承接人口、產業，特別是一般性製造業、區域性物流基地、專業市場、過度集中的公共服務資源疏解轉移。

“可見此類大城市周邊的縣城，未來將更好導入人口、產業、公共服務資源，在交通設施等方面也會獲得良好的發展。”嚴躍進說。

倪鵬飛則提示，需要注意不同的縣城條件不同，需要營造的條件也各不相同。比如，一些大城市周邊的縣城，即使沒有就業機會人們也願意去，因爲要在周邊城市就業，這些縣城當務之急是改善公共產品和服務。

“相較之下，一些相對遠離大都市和中心城市的縣城，公共產品和服務條件較好，而產業發展就相對不足，建議這些地區大力促進創業或者吸引外部資金進入。”倪鵬飛舉例說，比如我國東北的一些區域和城市，在人口出現一定程度的流失之後，公共服務和基礎設施相對反而更加充裕了，此時應大刀闊斧地改善營商環境，加快促進本地產業發展，只有產業才能留住居民。

最後，還有一類是遠離大城市、人口稠密地區的縣城。比如，中西部的縣城仍有很大發展潛力，但是產業基礎脆弱，公共產品也存在短板，這就需要政府積極引導，在公共產品方面加強佈局，同時採取市場化的方式，吸引社會投資加入基礎設施和公共服務的建設。

“這類區域的發展也非常重要，一方面有利於打破資源過度向中心區聚集，另一方面也可以促進廣大農村地區實現鄉村振興和城鎮發展，有助於實現區域全域的現代化和共同富裕。”倪鵬飛表示。

▲2021年4月29日，廣西資源縣鄉村風貌。新華社記者 陸波岸 攝

如何培育縣城的特色優勢產業？

上述《意見》要求，培育發展縣城特色優勢產業，穩定擴大縣城就業崗位。

不難理解，對於絕大多數縣城來說，產業是建設發展的根基，有了產業纔有就業崗位、纔有人口的集聚，而產業配套設施是否完善，更是直接決定了落地企業的成本和投資的吸引力大小。

多位專家對《財經國家週刊》記者表示，縣城發展特色產業，務必要因地制宜、實事求是，要吸取此前部分地區建設特色小鎮“一哄而上”的教訓，按照市場化的原則以及資源稟賦和人口流動的情況，確定實際可發展的地區和產業，避免出現用力平均、“掛羊頭賣狗肉”等現象。

業內專家建議，接下來發展縣域經濟，要堅持由市場主導建設，發揮市場配置資源的決定性作用。事實證明，此前特色小鎮的建設，如果只是由政府利用行政力量推動，就具有較大的侷限性。

倪鵬飛認爲，從實際情況來看，我國的縣城是能夠做好這件事的，“一縣一品”在很多地區都存在，而且做得很好。只要注意在產業選擇時，根據實際基礎、資源稟賦的條件來決定，要採取產業集羣的思維，思考需要怎樣的軟硬件環境，配套怎樣的基礎設施和公共服務。“要進行相關的前期調研，這是地方政府要用力的地方。”

當然，也有一些小城鎮，一味發展房地產，實體產業不僅沒有得到孵化，反而受到擠壓。專家建議，未來縣城建設也要處理好“職”和“住”的關係，產業和住房服務兩者都要兼顧，產業纔是根基，住房是一項重要的服務配套條件。這個定位要把住、把準。

▲資料圖，新華社發

人口流失區縣，未來怎麼辦？

對於人口流失縣城的轉型發展，《意見》提到，有序引導人口向鄰近的經濟發展優勢區域轉移，支持有條件的資源枯竭縣城培育接續替代產業。

此類話題之前也有不少探討。例如，2021年，全國政協委員李冬玉就在兩會上建議優化縣級行政區劃。她表示，面臨人口持續流失壓力的地方不在少數，有的縣城在短短十年時間，人口流失達20%以上。她建議推進小縣合併試點，對人口規模低於10萬的小縣先行合併試點，減少行政資源浪費，優化生產要素配置。

多位接受本刊採訪的人士認爲，本次《意見》明確提出“防止人口流失縣城盲目建設”。這意味着，縣城的發展可能迎來分水嶺，即大城市周邊縣城快速向都市圈融合，產業強勁的縣城獲得獨立發展空間，而人口流失的收縮型縣城，則不得不面臨被限制擴張的命運。

倪鵬飛認爲，根據具體人口流失原因，不同縣城可能面臨不同選擇：

第一種是，由經濟發展規律導致的人口流失，這些縣城區位條件較差、位置偏遠、資源枯竭、產業衰退，則未來可能有三個方向：降級、收縮或轉型。

第二種是，某些區位條件較好的縣城，比如大都市周邊，因爲公共產品佈局不足，導致人口被周邊大城市“虹吸”。這種情況下，只要當地政府積極採取相關措施，重新調整和佈局公共產品，增加公共服務和基礎設施，人口還可能迴流，或者有新的人口進入，產業也可能出現發展，縣城進一步繁榮。

第三種的情況較爲特殊，比如戰略地位重要的區域。爲了維護國家整體和區域的戰略安全，要在這些區域安排一定的人口、產業和特殊功能。建議可借鑑古代“屯田”的經驗，在邊疆重要區域實行“屯鎮”的辦法，一方面增加該地區的公共產品如基礎設施和公共服務；另一方面提供政策刺激，吸引人口迴流或轉移，讓人口重新增長並穩定下來，承擔起相應的功能。

“縣城不光有兒時的鄉愁，更應該有時代的印記和未來的發展。”王婷婷也對《財經國家週刊》記者表達了自己的願望。