發改委仍不受理一般地級市首輪軌交建設規劃，三線城市地鐵夢爲何擱淺？

軌道交通不光建設成本很高，而且建成之後運營成本也很高。而很多三線城市中心城區人口規模規模不夠、客流不夠，建了軌道交通後，財政支撐不起。

城市軌道交通仍執行2021年9月的嚴控政策，國家發改委仍不受理一般地級市首輪建設規劃。

日前，在濰坊市交通運輸局官網的“網上民聲”一欄中，有市民提出了關於地鐵規劃的問題。濰坊市官方給予了上述回覆，並表示，“下一步，我們將繼續跟進對接，及時掌握相關政策情況。”

類似的問題，去年也出現在湖南衡陽。2021年5月，湖南省發改委在回覆《衡陽雲軌交通什麼時候能開工建設？》中提到，考慮到城市軌道交通建設投入巨大，爲切實防範化解地方政府隱性債務，國家當前嚴控城市軌道交通建設，已不再受理啓動城市軌道交通建設規劃的申請（即首輪規劃），已有地鐵的城市從嚴控制新一輪建設規劃審批。

北京交通大學教授趙堅對第一財經分析，軌道交通不光建設成本很高，建成之後運營成本也很高。很多三線城市中心城區人口規模規模不夠、客流不夠，建了軌道交通後，財政支撐不起。

以地鐵爲例，2017年批覆的廣州城市軌道交通第三期每公里造價達8.5億元，長沙城市軌道交通第三期每公里造價也達到了6.9億元。

修建軌交需要啥條件？

根據中國城市軌道交通協會的統計，截至今年上半年，中國內地一共有51個城市投運城軌交通線路9573.65公里其中地鐵7529.02公里，佔比78.64%。

目前獲准修建地鐵的，主要是一二線城市，包括4大直轄市、5個計劃單列市、23個省會城市（4個人口規模較小的省會城市未在列），以及蘇州、無錫、東莞、佛山等經濟大市。傳統意義上的三線城市只有徐州、洛陽、紹興、蕪湖等少數幾個。而曾經獲批修建地鐵的包頭在2017年8月被叫停。

一個城市要建設城市軌道交通需要什麼標準呢？目前參照的標準是2018年7月國務院辦公廳公佈的《關於進一步加強城市軌道交通規劃建設管理的意見》，其中，地鐵主要服務於城市中心城區和城市總體規劃確定的重點地區，申報建設地鐵的城市一般公共財政預算收入應在300億元以上，地區生產總值在3000億元以上，市區常住人口在300萬人以上。申報建設輕軌的城市一般公共財政預算收入應在150億元以上，地區生產總值在1500億元以上，市區常住人口在150萬人以上。

擬建地鐵、輕軌線路初期客運強度分別不低於每日每公里0.7萬人次、0.4萬人次，遠期客流規模分別達到單向高峯小時3萬人次以上、1萬人次以上。以上申報條件將根據經濟社會發展情況按程序適時調整。

這幾條標準中，一般預算收入和GDP這兩個標準有不少地級市可以達到，比如泉州、濰坊都遠超這個標準。而且隨着經濟社會發展，會有更多一般地級市符合標準。市區常住人口規模方面，一些地級市近年來通過撤縣設區，做大做強中心城區，有些也能達到相關標準。

客流強度至關重要

但相比這些標準，客流強度標準纔是最關鍵的。廣東一位地鐵系統人士告訴第一財經記者，客流量越大，基於客流量基礎上的土地增值和廣告收益也越大，地鐵也更能發揮打通城市“血管”的作用，最大程度的發揮社會效益。而如果沒有客流量，也談不上發揮社會效益。即使前期有錢建地鐵，後期運營也會面臨巨大的壓力。“每天光電費都是一筆不小的支出。”

整體上看，北上廣深以及成都、西安、杭州、重慶、長沙等超大城市、特大城市中心城區人口規模大，中心區人口密度高，現代服務業、商業發達，區間的人口流量大，對地鐵的需求也大，地鐵沿線的土地開發增值和廣告收入等相關收益也高，修地鐵的社會效益也大。

不過，在目前已經修建地鐵的城市中，有相當一部分二線城市仍低於前述客流強度標準，尤其是一些人口密度較低或者以製造業爲主的二線城市客流強度遠未達標。

從產業結構來看，一些三線城市經濟總量和財政收入雖然都比較高，但工業爲主的產業結構相比以服務業爲主的城市，人口流動要小很多，對軌交的需求也低很多。

從我國人口增長和城鎮化的趨勢來看，2021年我國淨增人口僅爲48萬人，“十四五”期間人口即將進入負增長階段。2020年我國青年常住人口城鎮化率達71.1%，比十年前增加15.3個百分點，高於整體常住人口城鎮化率7.2個百分點。相比一次城鎮化過程中人口由鄉到城的流動，二次城鎮化是城市之間的流動，由中小城市向中心城市、大都市圈集聚。在這個過程中，大多數三線城市中心城區人口規模的增長將較爲緩慢，甚至出現人口外流。

地鐵建設扔處於存量城市階段

當年面臨的地方財政壓力也是一般地級市建設地鐵必須認真考量的現實問題。受疫情衝擊、退稅減稅、樓市低迷等影響，今年地方財政收入明顯下滑，財政收支矛盾加大。

財政部數據顯示，今年前7個月，地方一般公共預算本級收入67540億元，同比下降7.6%。以賣地收入爲主的地方政府性基金預算本級收入31227億元，同比下降30%。

清華大學PPP研究中心首席專家王守清教授告訴第一財經記者，國家嚴控地方軌道交通建設，一方面與建成地鐵的使用效率問題有關，比如客流規模不足。另一方面與地方財力和債務問題有關。

“過去有些地方棄用建成沒幾年的輕軌，主要原因就是客流不足，政府財力負擔不了。一般來說，地鐵票價和廣告收入只能收回30%建設和運營成本，70%需要政府補貼。”王守清說。

一般地級市的地鐵夢擱淺，也意味着地鐵城市仍然處於存量時代，即新批的城市軌道交通規劃、新增的線路，主要來自一二線大城市。趙堅說，像北上廣深軌道交通仍然不夠，未來仍需要加大線路密度覆蓋。而對很多一般地級市來說，沒必要造地鐵。

8月17日，北京市規劃和自然資源委員會發布消息，《北京市軌道交通線網規劃（2020年-2035年）》獲得市政府正式批覆。規劃線網總規模約2683公里，包括38條城市軌道交通線路和15條（段）區域快線。區域快線（含市郊鐵路）包含市郊鐵路線路及新建區域快線，總里程約1058公里。城市軌道交通由線路包含地鐵普線、地鐵快線、中低運量、機場專線等，總里程約1625公里。

此前不久，廣州市規劃和自然資源局公示了《廣州市軌道交通線網規劃（2018—2035）》，向社會徵求意見。本輪規劃爲廣州構建了高速地鐵、快速地鐵、普速地鐵組成的城市軌道交通系統，總規模達到53條2029公里，與上一輪規劃對比，新增30條、1004公里線路。

責任編輯：劉萬里 SF014