摘   要

當前城投債增量減少，相關政策加快推動各地城投公司轉型和組建產業類國企。鑑於城投債擔保是大中型擔保機構的主要業務，本文探討了業務結構調整壓力下擔保機構面臨的挑戰，並從內控機制、風險評價模式、信息技術、預警防範及應急處置、救助聯動、人力資源等方面提出了擔保機構信用債擔保業務的風險防控建議。

關鍵詞

擔保業務結構　信用債擔保　風險防控　救助聯動機制

研究背景

（一）擔保行業信用債擔保情況簡述

根據萬得（Wind）統計，截至2023年8月，擔保機構存量債券擔保餘額爲1.03萬億元。以債券擔保餘額口徑衡量，前十大擔保機構佔比約63%，信用債擔保在前十大擔保機構中的業務佔比均超過80%。

信用債擔保成爲擔保行業重要業務組成部分有如下原因：一是傳統擔保行業聚焦小微企業的融資增信，政策性強、保本微利的經營模式難以滿足擔保機構的發展訴求，擔保機構有市場化展業的動力，加強信用債增信業務爲擔保機構市場化轉型提供了可能；二是自2015年起，大中型擔保機構陸續展開主體評級認定，爲擔保機構介入信用債增信領域提供了條件；三是前期城投公司融資主要通過區域城投公司互保進行增信，而城投公司互保因增加區域系統性風險而逐步退出歷史舞臺，由實力雄厚的擔保機構彌補其缺口便水到渠成了。

（二）擔保機構業務結構調整壓力分析

目前，城投債擔保是大中型擔保機構最主要的業務產品，業務佔比普遍超過八成。2023年，“資產荒”使得投資機構搶配城投債的熱度持續高漲，部分城投債發行已不需要擔保，城投債擔保規模增速明顯放緩。此外，2024—2026年將迎來城投債還款高峯期，各家擔保機構面臨在保餘額大幅縮減的風險，這將進一步加劇擔保機構的城投債擔保業務競爭。2023年下半年國務院發佈的《關於金融支持融資平臺債務風險化解的指導意見》（國辦發〔2023〕35號，以下簡稱“35號文”）針對地方政府債務問題提出了一系列嚴格的要求和措施，其中提出僅普通國有企業在債券融資方面不受限制。35號文發佈後，各地均加快了城投公司轉型和組建產業類國企的步伐，已出現組建成功的產業類國企發債案例，這類企業普遍存在較大的債項擔保增信需求。

（三）研究的必要性

一方面，城投債去擔保化疊加城投債增量減少，使得相關擔保機構業務發展受限，擔保機構進入產業債增信領域具有內在動力；另一方面，在35號文發佈後，各地產業類國企對債項增信的需求增加，爲擔保機構進入產業債增信領域創造了外在條件。擔保機構逐步通過產業債擔保來調整業務結構的趨勢已有苗頭，但產業債的風險防控與城投債風險防控存在較多不同。從擔保視角出發，研究城投公司轉型背景下擔保機構信用債擔保風險防控很有必要。

擔保業務結構調整面臨的挑戰

（一）信用債被擔保主體變化

在業務結構調整初期，擔保機構的產業債增信對象將重點圍繞35號文所涉及的市場化轉型城投公司及產業類國企展開。這兩類主體受到政策支持，仍具有一定規模的城建類資產和城建類收入。相較傳統城投公司，新融資主體的業務模式更多樣，涵蓋領域及行業更廣。

對傳統城投公司而言，主要有以下轉型方向：一是公共事業方向，利用當地的基礎設施建設優勢，組建成爲“投建運”一體的實體運作公司；二是建築施工方向，利用委託代建所積累的經驗參與建設工程的市場化招標；三是地產開發方向，結合區域房地產市場的需求情況，轉型爲地產開發商；四是工商經營方向，通過打通區域城投業務模式中的上下游產業鏈，進入如鋼材貿易等實體經濟領域，或者結合區域資源特點成立公司，如結合區域特色農作物成立特色農墾公司等；五是金融投資方向，利用區域招商引資、發展產業引導基金機遇，向金融、資本行業進軍，成立金融控股公司。

（二）信用債擔保風控邏輯變化

上述產業債主體在轉型或新組建過程中雖然會有政府參與和支持，但就企業性質來說，仍是市場化運營、自負盈虧的國企，企業信用與政府信用被切割開。相較城投債，產業債的主體更多元，行業競爭更充分，這種變化要求產業債擔保風控更聚焦企業及行業本身，這與城投債的風控邏輯存在較大差別。由此而延伸的擔保機構風險評價模式、風險模型、業務流程等均需要作出相應調整，以適應擔保業務結構的調整。

目前，在“一攬子化債”的大環境下，城投債風險進一步降低，擔保機構對城投公司設置的准入門檻較低、主體資質容忍度較高。但國企產業債風險時有發生。據中證鵬元披露，2023年產業債新增22家風險主體，其中國企7家，以技術性違約和違反保護性條款爲主。對於產業債，擔保機構應提升風控標準，更謹慎地開展業務。

（三）擔保機構存量業務面臨挑戰

各地在城投公司轉型和組建產業類國企過程中，存在對現有城投資源進行整合的情況，這會對存量城投債的擔保業務造成一定的影響。另外，相較城投債，產業債的擔保風險防控難度更大，擔保機構作爲債項違約的最終兜底方，面臨的挑戰有以下四個方面。

第一，當前擔保機構存量信用債的被擔保主體大多是尾部城投公司，城投債擔保屬於“雪中送炭”模式。然而，擔保機構不宜延續前述思路，承接尾部產業類國企的融資風險。這就要求其把擔保邏輯調整成主要爲優質國企降低融資利差模式。擔保信用債項展業將變得更具競爭性，這對擔保機構的管理模式及人員能力均提出新的要求。

第二，擔保機構缺乏具有擔保特色的風險識別工具及評價體系。這主要體現在四個方面：一是過度依靠評級報告及募集說明來評判擔保項目風險，考慮到評級機構及券商均是債項發行的第三方服務機構，兩者存在揭示風險全貌動力不足的情況；二是目前信用債擔保風險評價模式大多是在研究城投風險理論的基礎上形成的，主體評級重點掛鉤區域經濟、政府財力及城投公司等級，導致主體評級的辨識度較低；三是擔保機構的業務人員、風控人員缺乏產業經驗，信用債風險評價框架缺乏具有深度的行業內容，針對性不足，無法有效揭示產業債主體的實際情況；四是反擔保措施設置普遍存在同質化問題，未能體現出所屬區域、企業、行業特點，且未能有效融入信用債擔保評價體系。

第三，擔保機構存量擔保項目存在不利因素。主要體現在三個方面：一是35號文發佈後，各地普遍存在區域資源整合情況，擔保機構服務的多是實力較弱的城投公司，存在較大的被整合風險。整合後，要麼在保城投公司的股權發生改變、主體層級下移，要麼優質資產劃出，這將導致在保城投公司的區域重要性降低、資質變弱，增加了擔保風險。二是根據《融資擔保公司監督管理條例》，關聯企業的擔保額度不得超過擔保企業淨資產的15%，城投公司整合將加大在保城投公司互爲關聯企業的概率，可能引發擔保額度超過監管紅線的風險。三是目前多數城投公司需要通過借新還舊延續到期債務，被整合後若無法轉接新的增信進行債務滾動，則擔保機構存在兌付代償風險。

第四，由於尚未出現擔保機構代償信用債的案例，多數擔保機構對於信用債風險預警、應急處置機制的建立重視不足。目前，信用債違約風險的化解思路主要是在降低資金成本的前提下，與債權人簽訂展期協議，緩釋風險。信用債擔保的單筆金額較大，任何一筆代償都可能對擔保機構的經營及現金流造成巨大不利影響。一旦代償壓力超過擔保機構的承受上限，擔保機構亦存在違約風險。

對擔保機構完善風險防控體系的建議

（一）完善具有擔保機構特色的內控機制

需要建立健全涵蓋信用債業務全流程的風險管理內控機制，通過制度規範明確准入、盡調、評審、保後各階段相關部門的工作權限和責任。

1．准入階段

一是要提升信用債准入標準，遵循市場化信用債的“優中選優”原則；二是需要結合反擔保措施、信用債的市場利率行情，測算出准入項目的風險敞口，創新債項擔保定價模型，建立更貼近市場化的擔保定價模式；三是制定市場化業務拓展目標，分解各區域債項業務量，統籌規劃各區域集中度；四是及時跟進各區域城投公司整合轉型的進度，動態調整授信額度；五是對相關行業加強研究，根據行業特點設定不同的准入門檻，對於風險較高行業的產業債嚴格控制。

2．業務盡調階段

一是隨着信用債擔保展業呈現市場化趨勢，需要給予承攬業務部門一定的彈性和靈活度；二是強調業務部門作爲風險防範的第一責任主體，在談判協商承攬業務時，加強風險監控，根據項目風險情況設計合適的交易模式、制定合理的風控措施；三是加強內控監督機構對一線部門盡責履職情況的檢查；四是對產業債的盡調要以企業實際情況爲基礎，所屬行業情況及區域產業規劃作爲重要補充。

3．評審階段

一是在參考審計報告、評級報告及募集說明書等資料的基礎上，實地調研第一手資料；二是結合風險評價模型，精準刻畫目標客戶信用債擔保的風險全貌；三是綜合考慮一線業務部門、風控、合規等中臺部門意見，引入紀檢力量，使各部門在互相配合的基礎上做到互相監督、互相制約；四是建立健全內部專家評審機制，確保業務評審過程中專家意見的獨立性、權威性。

4．保後管理階段

一是定期開展保後管理工作，調整在保信用債風險等級，利用預警信息推送，及時瞭解企業動態；二是現場開展保後工作，獲得企業運營、現金流、到期債務兌付、反擔保物、行業等風險情況，走訪區域政府機構，瞭解區域發展規劃，甄別現存風險點，發現風險隱患；三是常規保後管理工作與年度專項保後管理工作相結合，外聘第三方抽查保後管理質量；四是引入保後管理小組工作機制，小組成員可由業務、風控、法務、財務、行業研究等骨幹組成，將保後管理、業務調研、崗位練兵有機結合，通過定期組織專項行動來提升各項業務能力。

（二）建立健全擔保機構風險評價模式

當前城投債擔保的風險評價模式明顯無法滿足產業債擔保風控需求。下一步，需結合產業債的相關理論設計基於擔保邏輯下的准入模型、評審模型、保後預警模型等；探索設計更具宏觀視角的區域風險模型、產品風控模型等。考慮到某些風險影響因素無法通過定量指標界定，可引入定性分析，彌補前者不足。在借鑑評級公司、外部研究機構成果的基礎上，考慮到擔保機構作爲最終風險承擔者對風險的容忍度更低，可結合反擔保措施的抵押覆蓋率、流動性、價值實現方式等因素，建立具有擔保屬性的風險評價模式。

（三）加強信息技術在風險防控中的應用

擔保機構建立涵蓋債項擔保業務全流程的信息系統，確保前、中、後臺均能有效獲得債項擔保信息，避免因信息不對稱出現偏離實際情況的業務判斷或操作。具體可從以下五個方面着手完善：一是動態監測各區域、關聯企業的授信上限及額度使用情況；二是在業務系統中內嵌擔保模型，縱向比較各個檢測時間段信用債主體的風險變化，橫向對比系統中各家信用債主體風險等級分佈；三是引入外部數據，建立內部、外部集成數據庫，實現數據庫與擔保模型有效對接，並探索建立信用債預警智能風控系統；四是通過信息系統實時跟蹤信用債主體情況，通過警戒值判斷推送預警信息；五是利用信息系統串聯各擔保業務操作流程，實現線上辦理、內控及統計工作的電子信息化。

（四）建立健全信用債風險預警防範及應急處置機制

考慮到信用債擔保金額較大，風險防控要抓早抓小，可從風險的可控性和緊急程度將信用債風險事件分爲預警防範和應急處置兩類，並建立相應機制，旨在通過制度規範信用債擔保風險的監測、識別、上報、協同處置流程，構建多層次的信用債風險管理體系。

信用債的預警防範應採用自下而上的方式進行，擔保機構業務部門作爲風險管理的第一道防線，要利用瞭解企業情況的優勢履行風險監測識別責任，分析判斷是否需要進一步上報。對於需要上報並啓動預警防範措施的，風控、合規等部門要協助業務部門完善預警方案、監督執行。

信用債的應急處置應採用自上而下的方式進行。重大風險項目在上報決策層後，啓動應急處置機制，組建應急處置工作組，由決策層成員任組長，明確工作組成員組成、組員工作內容。組員在組長指導下開展工作、履行職責，決策層持續跟蹤評價應急處置效果，直到風險完全化解後，工作組解散。

（五）探索建立信用債兌付危機救助聯動機制

信用債違約會導致區域金融環境惡化，地方政府積極化解風險的態度將有助於消除負面影響，避免事件進一步惡化升級。擔保機構作爲風險的兜底方，有意願且有責任配合政府開展兌付危機化解工作。擔保機構作爲區域重要的類金融企業，是扶持小微企業及化解融資難、融資貴問題的載體，與政府天然的股權紐帶使其在協調區域政府資源方面具有優勢。此外，擔保機構的類金融屬性使其在與機構投資者、第三方服務機構溝通、協調、設計風險救助方案時更具專業性。擔保機構充當橋樑可緊密聯繫各方，建立政府及市場機構共同化解風險的救助聯動機制。同時，應通過信息互享解決救助過程中的信息不對稱問題，避免輿論發酵的負外部效應，構建各方協力化解兌付風險的信任基礎。在此基礎上，權衡各方情況，利用制度化措施將資源調配、行動統籌等聯動貫穿救助過程，化解信用債兌付危機，避免擔保機構發生損失。

（六）加強信用債業務人力資源的調整

現階段，擔保機構從業人員相對缺乏市場化業務操作經驗，而優質的信用債擔保業務越來越呈現市場化特徵。擔保機構業務結構面臨轉型壓力，市場開拓型人才、風險管理型人才對擔保業務轉型至關重要。擔保機構有必要選擇、培養、引入這一類型的人才，對從業人員及崗位之間的匹配度進行嚴格識別，利用人才評價體系加強人才選拔，改革薪酬管理制度，使其更具市場化屬性，實現人力資源與業務模式的高度適配。

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◇ 本文原載《債券》2024年3月刊

◇ 作者：安徽省信用融資擔保集團　楊蓓

◇ 編輯：張志傑　廖雯雯