中国古代有两个政治术语，一个叫“内重外轻”，一个叫“外重内轻”。当中央权力强大而地方权力比较弱的时候，叫内重外轻；在中央权力弱、地方势力强大的时候，叫外重内 轻。

决定中央和地方力量对比的一个关键是中央下面一级政区的面积多大比较合 适。

面积大，地方官的控制能力就大，好处是当地方上有起义及外敌入侵等突发事件时，中央可以有效地大面积组织资源进行抵抗，但是坏处是中央不好控制地方，容易出现分裂，东汉和唐代就是这样。面积太小，权力小了，皇帝倒是好控制了，但是地方上权力太分散，一旦有大规模的起义或者外敌入侵，地方上就无法组织起来进行有效的抵抗。宋朝和明朝是这样。

所以周振鹤先生总结说，中国古代政治家的理想目标是“轻重相维”，也就是在中央集权的前提下，使地方有适度的分权。但是轻重之间如何把握，这个度是很难的，难度主要在于省一级政府的大小的掌握。中央政府一方面希望省一级政府大到可以集中力量来平息各地起义，另一方面，又希望它小到没有能力反叛中央。

这就导致中国传统时代的政府总是在二级和三级之间徘徊。

中国秦朝和汉朝都是两级政府，郡县制，大致相当于今天省县两级制。秦代史书上说是三十六郡，实际上是40个左右。到了汉代，感觉40个左右太少，每一个面积太大，不好控制，就变成100多个郡。这样，每个郡的力量都不太大，不足以对中央构成挑战。

但是，当郡级政府的数量变成100多个后，就出现了一个问题：数量太多，皇帝不好记，也不好管。

所以汉武帝把全国分为13个部，也就是13个大区，每个大区设一个刺史，每个刺史管几个郡。不过这个刺史不是固定的地方官，而是流动的，他们的主要任务是监察地方官，防止皇帝管不过来，地方官在下面营私舞弊。所以他们的级别不高，是13个小官。汉武帝不想让他们成为大区区长。为什么呢？全国13个大区，每一个都力量太大了。

然而东汉末年，黄巾大起义，整个中国北方陷入一片大乱，每个郡都太小，无法单独抵抗起义军，只有联合起来。怎么联合呢？就是把全国原来的13个大区变成13个战区，叫“州”。13个大区原来级别很低的刺史，变成大权独揽的长官州牧。我们知道，秦代设立的郡县制度，在郡一级原来就是三权分立的，军权、财权、人事权是分开的，但是州牧是集权的，因为这样才有利于集中地方权力镇压起义。这样，中国的行政体制就由郡县二级制演变为州郡县三级制了。

东汉末年黄巾大起义，整个中国北方陷入一片大乱。

然而，由二级变成三级，问题一下子就出来了。全国13个州，每个州的势力都很大，所以镇压完黄巾起义，这13州本身却成了分裂的力量。东汉在13州的结构之下，很快演变成了军阀割据，进入三国时代，东汉灭亡。所以我们读三国的时候，经常会听到各种州的名字。刘备是豫州牧和荆州牧，曹操是兖州牧和冀州牧，孙坚也做过豫州牧，孙权做过荆州牧。因此，三国的军阀大都是州的长官。

三国之后是魏晋南北朝时期，统治者为了安全，就不停地把州越划越小，到了南北朝的后期，达到了200多个州，唐代则进一步达到了358个，全国是以358个州统辖1551个县。

对一个皇帝来说，一级政区300多个其实是太多了，连名字都记不过来。因此唐太宗只好把300多位州刺史的名字写在卧室屏风上，天天背诵。但是唐太宗宁肯自己如此不方便，也不愿意在州上面再加设一级，为什么呢？因为他牢牢记住了东汉后期的历史，生怕地方势力控制不住。

结果后来的皇帝没有唐太宗这样的好耐性，这358个州实在是让他们头痛，只好重复汉代的故事，在州上面新设一个级别叫“道”，40个道，但它们并不是固定的一级政府，作用只是分巡各州，也就是替中央监视各州。这种设置和汉代设置刺史的目的是一模一样的。

然而后来的历史又一次复制了东汉三国。安史之乱起来后，300多个州导致地方力量太分散，根本没法组织有效抵抗，朝廷只好在地方上把道变成一级实际的政府，叫作“方镇”，任命了一大批集军权、财权和人事权于一身的节度使，来抵抗安史叛军，两年之间，全国共设置了40多个方镇。然而安史之乱被平定后，方镇就成了州之上的一级政区，也就是“藩镇”，又回到了三级政府。结果就像唐太宗担心的那样，这些集军权、财权和人事权于一身的藩镇，最终演变成藩镇割据的分裂局面。

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