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刘邦心中，功臣有两种：一种是萧何，一种是其他功臣
《史记·萧相国世家》记载，刘邦战胜项羽，论功行赏时，群臣认为曹参等人在前线出生入死，功劳最大，但刘邦坚持认为萧何功劳更大，故给萧何的食邑最多；
封赏完毕，又评定列侯次序，刘邦本想迁就武将们，把曹参排在第一。但关内侯鄂千秋认为，萧何镇守关中，在楚汉争霸时为刘邦补给粮草和兵源，乃“万世之功”，曹参等人攻城略地只是“一时之功”。
刘邦恍然，仍以萧何为列侯第一，允许他上朝佩剑、不趋。
刘邦心中，功臣有两种：一种是萧何，一种是其他大臣。
刘邦以打猎为例，说明萧何功劳：
夫猎，追杀兽兔者狗也，而发踪指示兽处者人也。今诸君徒能得走兽耳，功狗也。至如萧何，发踪指示，功人也。（《世纪·萧相国世家》）
刘邦当着群臣的面，把所有人比作有功的狗，唯独萧何是有功的人。
萧何的地位，可见一斑！
萧何为什么是“第一功臣”
刘邦评汉初三杰功绩，说了这样一段话：
“运筹帷幄之中，决胜千里之外，吾不如子房；镇国家，抚百姓，给饷馈，不绝粮道，吾不如萧何；连百万之众，战必胜，攻必取，吾不如韩信。三者皆人杰，吾能用之，此吾所以取天下者也。”
萧何的功绩在镇守后方、安抚百姓、不绝粮道。
然而，齐王韩信击败项羽，张良寸步不离刘邦----各司其职，为何萧何做的事情更重要？
鄂千秋在给刘邦分析萧何“万世之功”时是这么说的：
“上与楚相距五岁，常失军亡众，逃身遁者数矣。然萧何常从关中遣军补其处，非上所诏令召，而数万众会上之乏绝者数矣。夫汉与楚相守荥阳数年，军无见粮，萧何转漕关中，给食不乏。陛下虽数亡山东，萧何常全关中以待陛下，此万世之功也。”
“今虽亡曹参者百数，何缺于汉？”
唯有萧何不可替代。
正如刘邦自己所说，萧何是定下夺取天下目标的人，其他人则是在规划下前进。
刘邦最初进入咸阳，是萧何将秦朝的书策收集，获得了天下地理、人口、赋税记载，为此后汉军杀出汉中提供了基础（“汉王所以具知天下阸塞，户口多少，强弱之处，民所疾苦者，以何具得秦图书也”《史记·萧相国世家》）。
楚汉争霸时，刘邦军队屡次被项羽击溃，正是萧何不断的从关中募集兵源补充给刘邦。如果不是萧何镇守关中，为刘邦提供了一个坚定的基础和后路，莫说击败项羽，恐怕刘邦早就没有兵了，他手下的将领也不会继续支持他了。
《史记·项羽本纪》中记载，刘项对峙的关键时期，“汉兵盛，食多，项王兵罢，食绝。”
双方在兵源、粮草方面的差距，才导致项羽释放了刘太公，并且撤兵，随后刘邦“因其饥遂取之”。
正如电影《让子弹飞》里的名言--“大家只帮赢家”，刘邦有了萧何为他建立起的对项羽的优势，也才会有后来韩信、英布等诸侯愿意与刘邦会师垓下，对项羽十面埋伏。
萧何治理汉中，是楚汉争霸背后的胜负手。
萧何究竟是如何治理汉中的，其不可替代性又何在呢？
萧何治汉中之初，面临的几大难题，是历史上首次
1、秦末战争，给关中造成了严重破坏
汉军在韩信带领下占领关中后，第二年就出关同项羽作战。作为秦国故地，汉中本应富庶，此前却先后经历了“二十万降卒在巨鹿之战被坑”，“项羽烧宫室，火三月不灭，收其货宝妇女而东”，以及韩信与三秦之战的破坏。
战争的破坏力巨大，关中社会和经济秩序亟待恢复。
2、刘邦对兵源的需求非常大
《史记·汉高祖本纪》明确记载，刘邦讨伐项羽时“悉发关内兵”----已经带走了关内所有的兵力。
不久之后，彭城惨败，汉军被杀的非常多，雎水之战“汉卒十馀万人皆入睢水，睢水为之不流”，此时诸侯则纷纷弃汉投楚。
随后，刘邦又遭遇荥阳之败、成皋之败，每一次都差点变成光杆司令，刘邦自己拜的大将军韩信还趁机逼迫他封自己为齐王，其他诸侯更是协助项羽进攻刘邦。如果后方没有萧何进行兵源的补充，刘邦早已众叛亲离。
3、掌握汉军大后方，难免被君王猜忌
刘邦领兵出关，留萧何镇守关中，等于把全部退路交给了萧何。被刘邦认可的一种说法叫：
“当是时，相国守关中，摇足则关以西非陛下所有。”
历史已经证明，刘邦并不是用人不疑的人，无论是韩信、英布这样的诸侯，还是从沛县开始追随刘邦的卢绾，甚至是有亲戚关系、威胁并不大的樊哙，都不能逃脱刘邦的猜忌。
刘邦对萧何的猜忌也没有停止过，否则也不会出现萧何晚年“自污其身”这种事。
对萧何来说，镇守关中的三年，如不能打消刘邦的猜忌，则不仅自身难以周全，汉朝的事业更无从谈起。
从后来的历史上看，萧何不仅很好的解决了这些难题，而且为后世2000多年的封建君主社会，在治国理政、君臣关系等方面，都树立了榜样。
萧何如何解决难题？
1、让渡政府利益、修订律法，给民间修养，恢复秩序
萧何毁掉了秦朝皇家苑囿园地，让百姓耕种；
给平民做官的机会，每个乡选择50岁以上有德行的人，赐酒肉、免徭役，担任“三老”这一职位，负责教化民众、收缴地方赋税等工作。
刘邦入主咸阳之初，与父老约法三章（杀人者死，伤人及盗抵罪）传为美谈。约法三章的意义在于去除苛政弊端，获得民心，维护社会秩序。但这种法令显然不足以运行社会，萧何在先秦法令基础上，截取了部分汉中实施，并在汉朝建立之初形成了《九章律》。
《九章律》包含盗律、贼律、囚律、捕律、杂律、具律、户律、兴律、厩律，建立了从农业、畜牧业到社会各方面的秩序。
关中是周、秦发源地，沃土千里，萧何恢复了当地秩序后，生产得以快速恢复。
2、建立持续、符合实际的赋税和兵役体系
《九章律》已经失传，但根据《汉书·刑法志》的记载，此律主要依据，乃战国魏国变法者李悝《法经》六篇。李悝昔日在魏国变法，曾经将百姓用度进行了周详计算，并以此为根据征税，此截取部分内容，大家可以见识其周详：
“一个农夫，带家室五口，治田一百亩，每亩出粟一石半，全年收获为一百三十五石；土地税十分之一，出去十五石，尚有一百三十五石；每口食粮每月一石半，五口全年消耗九十石；地方祭祀……；衣服每人……。”（黄仁宇《中国大历史》）
萧何则可以在保证关中百姓生存的情况下，最大的限度的为刘邦的征战提供物资。
筹集兵源方面，刘邦已带走了精壮，所以萧何释放囚徒，征发老弱给刘邦补充兵卒。所幸他所治理的汉中人对项羽非常不满，且此前秦朝兵役本就繁重，所以在完备的秩序下，萧何的征兵任务顺利完成。
3、得到刘邦的信任，更难能可贵
《孙子兵法》从纯军事角度讲“将在外，君命有所不受”，但纵观历史，尤其是战国后，信了这句话的将领或君王，几乎无一得到好下场。而镇守刘邦命脉所在的萧何，如何在关中发号施令、制定律法的同时，取得刘邦信任，难度非常高。
《史记》的说法，萧何镇守关中，侍奉太子，所行的所有律法，全部请示刘邦，如果需要权宜行事的，也会在实施之后等刘邦回来再请示；
萧何将自己“子孙昆弟”但凡能动弹的人，都送到了刘邦身边，跟随他作战，以打消刘邦的疑虑；
“不朋不党”，居高位而不据羽翼：萧何于韩信有知遇之恩，韩信拜将之后，萧何与韩信只保留工作关系，后萧何为保刘氏江山还欺骗韩信伏法；萧何和曹参是刘邦同乡，年轻时还同为秦朝官吏，萧何临终前还举荐曹参为自己的继任者，但萧何生前却与曹参疏远不和。
对后世的巨大影响
萧何整合了先秦时代各诸侯过的精华，其治国方式不仅后来被曹参所延续，多数政策其实在整个封建社会都被延续下去了。类似于政府向每家每户抽税这种手段，在中国更延续了2000多年，而西方却没有（《中国大历史》）。这为历代政府提供了发展的物质条件，也提供了庞大国家得以凝聚的一个动机。
道义不能约束君臣间的猜忌。臣子坐拥大权，君王相距较远时，主动将子弟送到君王身边为质，可以很好的避免主忧臣惧最后满盘皆输的处境，并能够显示出对共同事业的信心，后世对此多有模仿。《三国志·臧霸传》中记载，曹操手下将军臧霸曾经把子弟以及自己手下将领的父兄家属送到曹操身边，曹操提到了萧何：“诸君忠孝，岂复在是！昔萧何遣子弟入侍，而高祖不拒。”
萧何治国对后世诸多影响中，最了不起的还应该是他在“摇足则有关以西”时，没有利欲熏心的谋取大位，相权不去威胁君权，这有利于天下太平，百姓尽快过上平静的生活。
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