李文釗

關鍵詞

“每月一題”的治理體制機制

2021年初，北京市委市政府創新推出了“每月一題”工作機制，充分利用12345民生大數據和“接訴即辦”年度體檢報告，梳理出27個高頻難點問題，每月圍繞1個主題、選取2-3個具體問題，市委主要領導重點聽取彙報，明確責任單位，開展專題研究，提出改革措施，實施全程督辦，推動問題解決。“每月一題”是市委市政府從高位推動主動治理、未訴先辦的有效嘗試，它試圖找到解決一類問題的體制機制，從而將主動治理、未訴先辦從構想轉化爲行動。 （李雯）

近幾年來，北京市不斷推進黨建引領基層治理變革和創新，從“吹哨報到”到“接訴即辦”，各項改革取得了重大進展，響應率、解決率和滿意率不斷提升。要持續回應民衆訴求，有效使用公共資源，實現“接訴即辦”可持續發展，就需要在主動治理、未訴先辦上下功夫。“每月一題”就是市委市政府從高位推動主動治理、未訴先辦的有效嘗試，其核心理念是通過治理體制機制改革，踐行以人民爲中心理念，辦好羣衆身邊的事。

“每月一題”本質上是城市治理中對發現問題的認知革命

“每月一題”作爲“接訴即辦”改革的深化，無論是在發現問題，還是在問題解決方面都進行了創新。從發現問題看，“每月一題”與“接訴即辦”最大的差別是從被動發現問題向主動發現問題轉變，它是在“接訴即辦”應對過程中使用學習、理性、推理和概念化工具提升對問題認知的過程，從本質上看是對發現問題的認知革命。“接訴即辦”把發現問題權利交給民衆，民衆出題，政府答題，但仍然是事後回應性治理。“每月一題”則是在“接訴即辦”的基礎之上，針對民衆訴求反映突出和強烈的問題，並且解決起來有一定困難的問題，主動高位推動解決。這意味着，政府重新獲得了問題發現的主動權，但是這個問題的發現並非政府拍腦袋想出來，而是根據民衆訴求推理出來。例如，北京市發現很多市民反映房產證辦理難，這使得政府重新將“房產證”辦理作爲主動治理的難題，全面系統地梳理存量，並且去分析房產證難辦的具體原因，這爲尋找具體對策提供了可能性。正因爲主動發現問題和促進問題解決，這就使得“每月一題”成爲主動治理、未訴先辦的主要實現機制之一。

“每月一題”是政府主動發現問題的過程。將具體問題歸爲類問題，可以節省人類自身的認知資源，這也是有限理性的要求。“每月一題”就是找出不同具體問題的共性，把一個個具體問題經過建構形成對一類問題的認識。例如，很多市民打電話反映房屋漏雨，這些房屋大多是30多年前的房子，於是老舊小區治理就被建構成爲類問題，所有在老舊小區發生的具體問題都可以歸爲其子問題。一旦形成一類問題的認知，我們就可以通過對類問題的有效解決來減少具體問題，這樣就不需要疲於應付具體問題而浪費治理資源。

一個城市能否得到有效治理，其關鍵取決於決策者對問題的建構，尤其是對類型問題的建構，是否與民衆認爲的城市治理問題相符合，是否與城市自身發展所面臨的問題相符合。只有決策者對問題的建構與民衆需求、城市自身發展規律相符合，才能夠實現公共物品與公共服務的供給與需求統一，從而最終提升城市治理水平和品質，使得民衆獲得感得以提升。“每月一題”就是對北京城市治理中面臨問題的建構，這種建構過程是自上而下和自下而上相結合，是個別到一般、從實踐到理性、從要素到系統的過程，越是契合北京治理的難點、堵點、短板、弱項和不足，越能夠推進首都治理體系和治理能力現代化的進程和水平。

“每月一題”是問題解決的治理範式創新

“每月一題”是一個集問題解決、制度創新和預防問題於一體的問題解決範式，這三者有機統一、缺一不可並相互促進。經過半年多運行，“每月一題”正在形成組織領導、高位推動、機制驅動和注重實效的複雜棘手難題有效解決的治理界面，它是問題解決的治理範式創新。

“每月一題”形成了針對棘手難題的多層次嵌套的治理界面，實現了條塊融合和多層次協同。棘手難題的一個特點是問題領域與治理單位不匹配，現有的治理單位不能夠有效應對難題，需要實現不同治理單位之間的連接和整合才能夠破解難題。2021年2月，“接訴即辦”改革專項小組印發了《2021年“接訴即辦”“每月一題”推動解決重點民生訴求工作計劃》（以下簡稱《工作計劃》），建立了“每月一題”機制。《工作計劃》構成了“每月一題”的頂層設計，也是“每月一題”的多層次嵌套治理界面形成的制度保障。一方面，“接訴即辦”改革專項小組起到“每月一題”的高位統籌和整體協調作用，它可以對所有問題進行總體把握。另一方面，建立了由12個主責單位和54個配合單位組成的“每月一題”治理主體系統，使“每月一題”的責任得以明確。此外，《工作計劃》還明確了市委督查室和市政府督查室、各區和所屬部門等的職責，以方便形成破解“每月一題”的合力。這樣，“每月一題”就通過頂層設計和機制創新實現了問題範圍與治理單位之間的有效匹配，本質上是治理界面的重構和創新過程。以拖欠農民工工資問題爲例，北京市人力資源和社會保障局是主責單位，而行業主管部門、司法機關、金融機構、不動產登記部門、車輛登記部門、各區政府、街道鄉鎮等是責任部門，這些部門有效配合查處拖欠工資案件三千餘件。從這個意義上看，“每月一題”推動了基於問題的治理界面形成，而不同部門之間有效合作和高效互動是治理界面發揮作用的關鍵。

“每月一題”建構了以清單機制、調度機制、監督機制和評價機制等爲重點的驅動機制，實現了問題解決的閉環管理。問題有效解決，科學機制是保障和根本。只有建構良好的驅動機制，才能夠調動各方積極性。“一方案三清單”的清單機制是“每月一題”的創新，它以結構化思維來破解非結構化難題，《工作計劃》要求主責單位和配合單位對27個具體問題逐一提出解決方案，制定任務清單、責任清單和政策清單。從某種程度上看，“每月一題”破解難題最大的創新就是在解決問題和政策與制度創新之間實現了有效平衡，它既着眼於當下問題解決，又是推動長期制度建設的手段。以北京市解決預付費退費難爲例，北京市市場監督局在推動預付費退費難題解決的同時，還與北京市商務局共同起草《北京市單用途預付卡管理條例（徵求意見稿）》面向社會徵求意見，這是從根源上治理預付卡消費退費難的有益嘗試。要促進不同治理主體之間的協同，推動多層次治理主體之間形成合力，除了同級部門之間、條塊之間自身協同之外，北京市還非常重視高位調度，通過更高級別領導來促進治理界面的良性運行。事實上，副市長、市長、市委常委、市委書記等都有可能成爲調動主體，高位推動跨部門、跨層級之間協同，促進“每月一題”的有效解決，甚至有些市領導還針對重點問題成立專班來調度形成治理合力。監督機制是“每月一題”問題解決的重要推動力量，它是從外部促進不同治理主體完成任務的約束機制。當前，《工作計劃》中明確了市委市政府督查室以及改革專項小組負責監督責任，其中前者是按照任務和目標進行監督，後者則每月聽取彙報進行監督。此外，市紀委也開始介入“每月一題”活動，實現對“接訴即辦”“每月一題”的專項監督。無論是清單機制，還是調度機制和監督機制，其目的都是爲促進問題解決。而判斷問題是否真正得到有效解決，這就需要依靠評價機制。只有加上科學的評價機制，才能夠使得“每月一題”成爲一個閉環，併爲進一步推動“每月一題”改革提供新指引。

“每月一題”也是注意力分配，它意味着治理主體把更多時間和精力配置到爲民服務中來。從2021年1月的月度點評會開始，“每月一題”成爲月度點評會中的重要內容。在對“每月一題”的點評中，北京市委主要領導通常會對兩個方面的問題進行點評，一是對“每月一題”中當月涉及的主題解決和完成情況進行點評，二是對“每月一題”的治理過程進行點評。事實上，沒有良好的治理過程，也不可能有良好的問題解決。從這個意義上看，問題解決和治理過程是一體兩面，兩者相互促進和相互協同。2021年的書記月度點評會，針對“每月一題”的治理過程指出：“‘每月一題’工作機制既要抓進度，確保不斷取得階段性成效，更要‘一竿子插到底’，從源頭解決問題。市區兩級加強督查，各區各相關部門和市屬企業協同發力”。這些點評內容的實質仍然是不同治理主體通過協同合力來形成促進問題解決的治理界面。有上層決策者持續對“每月一題”進行注意力分配，“每月一題”的主責單位和責任單位會更有動力真正投入時間和精力來促進問題解決，並且通過政策和制度創新來從源頭上解決問題，降低類似問題產生的概率。

“每月一題”推動首都治理體系和治理能力現代化

無論是主動發現問題，還是提出解決方案，最終都是爲了達到問題解決的目標。作爲問題解決的城市治理範式，衡量“每月一題”成效的首要標準是“每月一題”的12類和27個高頻熱點問題是否得到有效解決，涉及問題的民衆是否滿意。此外，“每月一題”與“接訴即辦”最大的差別是主動治理、未訴先辦，這也意味着我們還需要考察經過“每月一題”機制之後市民針對同類問題的訴求量是否減少，基層負擔是否降低。很顯然，訴求量減少和源頭治理構成了“每月一題”的中期目標，它和直接問題解決構成了雙方良性互動。“每月一題”在推動問題解決的同時，非常重視通過改革手段來促進問題解決，而政策和制度出臺成爲其高點，這也是完善治理體系、提高治理能力的舉措。在這個意義上看，推動首都治理體系和治理能力現代化構成了“每月一題”的終極目標。由此可見，我們可以從短期（問題解決和民衆滿意度提升）、中期（問題源減少和基層負擔降低）、遠期（治理體系和治理能力現代化）三個尺度來對“每月一題”治理效果進行評估。

通過“每月一題”工作機制，北京市的一些高頻熱點難點問題得到解決，民衆滿意度得到提升。根據北京市有關方面的統計，12類問題中的很多具體問題都得到解決，“清單機制”中所列全年603項任務中，275項任務已經完成，佔全年目標的45.6%。針對房產證辦理難，已解決了5.2萬套房屋的不動產登記歷史遺留問題。儘管目前還缺乏對民衆滿意度的定量評估數據，但從《北京日報》等對“每月一題”的系列報道看，很多民衆都從“每月一題”的治理中得到了切實的好處，獲得感、幸福感和滿意度大大提升。

通過“每月一題”工作機制，北京市的一些高頻熱點的訴求量減少，基層負擔降低，實現了頂層治理和基層治理良性互動。從北京市政務服務局統計的數據看，截至2021年5月底，27個高頻難點問題中，15個問題的12345市民訴求派單量環比下降。其中，普惠幼兒園入園、居家養老保障、無牌照電動三四輪車、預付式消費退費難、教育培訓機構規範管理等問題下降超過10%，成效明顯。當然，這些下降比率與預期相比還有較大差距，這說明我們需要進一步推動“每月一題”治理體制機制改革，尤其是在跨部門、跨層次、跨系統的協同方面進行發力，以真正使12個主題和27個高頻難點問題得到根本性、全局性和系統性改善。

通過“每月一題”工作機制，北京市的一些基礎性制度得以完善，正在向首都治理體系和治理能力現代化邁進。“每月一題”是主動治理、未訴先辦的主要抓手，其核心和關鍵在於“每月一題”是通向從問題解決到首都治理體系和治理能力現代化的“橋樑”。首都治理體系和治理能力現代化，意味着各方面的治理井然有序，各種問題能夠在萌芽狀態得到解決，避免問題從小問題發展成爲棘手難題。

邁向首都治理體系和治理能力現代化，需要各級政府、部門、社會組織、企業、民衆等持續努力，通過對話、協商、信任、共同理解、責任承擔等來應對他們自身面臨的集體行動難題，這是一個持續努力和不斷堅持的過程。“每月一題”正是代表了民衆和政府的共同努力，而隨着“每月一題”成效的不斷擴大，它也一定會進一步推進首都治理體系和治理能力現代化水平。

（作者爲中國人民大學首都發展與戰略研究院副院長、公共管理學院教授）

來源：北京日報