作者： 陳益刊

今年在加強地方政府債務風險防控上，財政金融齊發力。

近期，財政部部長劉昆和中國人民銀行黨委書記、銀保監會主席郭樹清在接受媒體採訪時，均談及地方政府隱性債務風險防範，而這也是當前地方政府債務風險症結所在。去年底中央經濟工作會議三次提及地方政府債務風險，使得防範化解地方政府債務風險繼續成爲今年工作一大重點。

財政部明確，今年繼續抓實化解地方政府隱性債務風險，尤其是加強地方政府融資平臺公司治理。劉昆在採訪中強調下一步要打破政府兜底預期，分類推進融資平臺公司市場化轉型。

郭樹清談及應對金融風險挑戰時稱，其中之一是積極配合化解地方政府隱性債務風險。督促金融機構增強風險管理能力。有序開展地方政府債務置換，推動優化債務期限結構，降低利率負擔。

在接受第一財經採訪的專家看來，上述表態顯示今年隱性債務監管將維持高壓態勢，在遏制新增隱性債務的同時，也會適度通過展期、降息乃至置換等方式，緩釋隱性債務風險，守住不發生系統性風險的底線。

遏制融資平臺新增隱性債

地方政府隱性債務，是指在法定政府債務限額之外直接或者承諾以財政資金償還以及違法提供擔保等方式舉借的債務。而債務舉借主體絕大多數都是地方政府融資平臺公司（也被稱爲城投）。

由於前期地方政府隱性債務增長過快，規模過大，風險較大。自2017年以來中央強化隱性債務監管，不少地方出臺化債方案。財政部曾公開表示，當前隱性債務增長勢頭得到遏制，隱性債務減少1/3以上，地方政府隱性債務風險緩釋可控。

地方財政困難的當下，龐大的隱性債務風險化解仍面臨不小挑戰，而且局部債務負擔重的地方風險更大。而遏制地方新增隱性債務，積極穩妥化解存量隱性債務，仍是未來化解隱性債務風險的基本思路。

粵開證券首席經濟學家羅志恆告訴第一財經，防範化解地方政府隱性債務風險，需要財政、金融等多部門協作，近期財政金融部門負責人表態，其實是落實中央經濟工作會議中強調的防範化解地方政府債務風險。

一些地方政府官員通過地方政府融資平臺公司違法違規舉債謀政績，疊加一些金融機構認爲這部分債務政府會兜底，從而推波助瀾，使得前期隱性債務快速增長。爲此真正剝離地方政府融資平臺公司的政府融資職能，打破融資平臺公司債務政府兜底預期，成爲遏制隱性債務增長一大關鍵。

劉昆在上述採訪中介紹，規範地方政府融資平臺公司是防範地方政府債務風險的重要內容。這包括嚴禁新設融資平臺公司；嚴禁與地方政府信用掛鉤；妥善處理融資平臺公司債務和資產，剝離其政府融資職能，防止地方國有企業和事業單位“平臺化”。

除了在投資端強化對地方政府融資平臺公司監管外，融資端金融機構能否不違法違規提供融資，也成爲遏制隱性債務增長的一大關鍵。

“金融機構去給地方政府融資平臺提供融資時，不能將它與政府信用掛鉤，而是基於平臺本身信用風險來判斷是否提供市場化融資。這也需要金融監管部門強化管理。”羅志恆說。

而這正是前述郭樹清強調的，在化解隱性債務風險時，要督促金融機構增強風險管理能力。近些年一些銀行等金融機構違法違規爲地方政府提供融資，遭到公開問責處理。

劉昆強調，下一步，我們將進一步打破政府兜底預期，分類推進融資平臺公司市場化轉型，推動形成政府和企業界限清晰、責任明確、風險可控的良性機制，促進財政可持續發展。

展期降息、置換債務成化債重點

地方化解龐大的存量隱性債務，除了安排財政資金、盤活資產收入、項目經營收入等直接償還外，還可以通過借新還舊、展期等方式償還。近些年受疫情衝擊等影響，不少地方財政收入出現下滑，財政收支矛盾加大，這使得隱性債務化解面臨挑戰。

羅志恆認爲，未來存量隱性債務化解，需要財政金融加強配合，對部分隱性債務可以通過展期、降低利率方式，來緩解城投短期償債壓力，避免債務集中到期出現流動性風險。

近年來一些城投公司也嘗試重組債務，實現了債務展期降息。比如，近日貴州省的遵義道橋建設（集團）有限公司對近156億元銀行貸款進行重組，重組後銀行貸款期限調整爲20年，利率降爲每年3%至4.5%，前10年僅付息不還本，後10年分期還本。這有助於緩解該公司短期償債壓力和優化債務結構。

國盛證券研究所首席固定收益分析師楊業偉認爲，大規模展期降息意味着銀行資產收益大幅下降，甚至可能波及銀行體系穩定。但地方政府債務壓力攀升也是客觀問題，需要金融機構配合緩解甚至化解。從前述郭樹清表態可以看到，配合地方政府化解債務風險是今年金融體系工作之一。

不過，銀保監會近日就“三個辦法，一個規定”徵求意見，對貸款期限展期做出了規定。比如，明確1年期以內貸款的展期期限不得超過原貸款期限，1年期以上固定資產貸款展期期限累計不得超過原貸款期限的一半且最長不得超過5年、1年期以上流動資金貸款或個人貸款展期期限累計均不得超過原貸款期限的一半等。

楊業偉判斷，今年債務壓力之下，部分重債地區可能會通過展期來解決，但主要限於個別弱資質地區。這種展期更多是自下而上的，而且展期期限會顯著低於貴州遵義方案。

郭樹清談及的有序開展地方政府債務置換，也備受關注。目前存在部分試點地區將隱性債務置換成政府債務，一些市場人士由此也展開聯想，這一化債方式是否會擴大。

楊業偉告訴第一財經，部分地方通過發行政府再融資債券來置換存量隱性債務，仍是化解隱性債務風險的一個重要方式。但採取這種方式面臨兩個約束，一個是地方政府債務限額約束；另一個是當前置換隱性債務額度主要集中在經濟發達和強資質地區，因而債務負擔重的地方採取這個方式，需要財政部給予額外額度支持。

中央財經大學教授溫來成告訴第一財經，目前官方對隱性債務置換成政府債務非常謹慎，近些年主要集中在納入“建制縣”隱性債務風險化解試點地區和隱性債務清零試點的廣東等地。在甄別地方政府債務基礎上，2015年以後財政部曾對10多萬億元非政府債券形式政府債務進行置換，來降低利息負擔。但如果輕易採用以政府債務置換隱性債務，會導致風險較大，所以應該持謹慎態度，僅限於部分試點地區。這也涉及政府和融資平臺之間債務的法律邊界。

“通過政府債務來置換隱性債務，會涉及道德風險問題。即相比於規範舉債的地方，違規舉債的地方藉此解決了經濟社會發展的一些問題，最終推高了債務，但可以通過置換來化解風險，而且有了一次置換，地方就預期會有第二次、第三次。因此政府債務置換擴大有不確定性。”羅志恆說。

他認爲，如果地方政府隱性債務無法償還，優先採取金融機構展期降息方式。如果實在解決不了，而且這筆隱性債務確實屬於政府公益性投資，是地方財力跟支出責任不匹配所致，纔可能考慮適當採取政府債務置換方式，但同時必須配合相應的問責。

羅志恆認爲，當前地方政府隱性債務風險總體可控，這主要是因爲經濟在增長，政府財力也在增長。但這一風險存在分化，部分債務重的地區壓力更大。未來化解隱性債務風險要從根源上去解決。

他建議，目前中國宏觀稅負已經處於較低水平，當前應該穩定宏觀稅負，不宜再推出大規模減稅降費新政，重在落實已有政策，確保財政收入穩定，避免通過推高債務來確保支出穩定。進一步釐清政府與市場關係，界定政府職責和規模，避免大包大攬。推動各級政府間財政事權和支出責任劃分改革，尤其是推動政府支出責任標準化，做到事權和支出責任相匹配。

“另外，還要加強政策之間的協調配合，尤其是要加強非經濟政策和經濟政策的協調，避免一些政策造成經濟社會風險，最終財政兜底，間接推高政府債務風險。”羅志恆說。