6月26日，市民關注《北京城市副中心控制性詳細規劃（街區層面）》草案。圖/視覺中國

本刊記者/蔡如鵬

本文首發於總第860期《中國新聞週刊》

中國城市規劃設計研究院（以下簡稱中規院）是這次北京城市副中心規劃編制的參與單位之一，尤其是在打破行政區劃，與北三縣（即河北省廊坊市的三河市、大廠回族自治縣和香河縣）統一規劃方面，做了很多嘗試和探索。

在中國城市規劃設計研究院副院長王凱看來，這次北京城市副中心的規劃，不僅撬動了北京之前單中心結構這塊“大餅”，減輕了中心城區的壓力，而且對於未來中國其他大城市以及一些跨行政區域的統一規劃，都有積極的借鑑意義。

同時，針對部分城市提出建設城市副中心，王凱提醒說，應警惕簡單模仿，一窩蜂地規劃建設副中心。他說，每個城市有每個城市的特點，也面臨不同的問題，是否適合規劃城市副中心，需要根據實際情況，不能生搬硬套，再現以往各地都學北京建設環路的悲劇。

撬動了北京這塊“大餅”

中國新聞週刊：這幾天，北京城市副中心規劃草案正在公告，徵求市民意見。你認爲，這個規劃對北京城市未來的發展有何意義？

王凱：從北京城市發展史上來講，副中心的規劃是一個很重大的事件，因爲它對整個北京城有了一個結構性的調整。爲什麼這麼講？大家都知道，上世紀50年代梁思成、陳佔祥先生曾提過一個“梁陳方案”，就是把中央行政中心放到西面。他們當時的出發點，就是希望把老城完整地保護起來，所有的新建設在西面，新舊之間沒有太大的矛盾。但是這個方案沒有被採納。從50年代到現在，北京城一直是單中心發展，結果就是所有問題都集中在一個地區裏面。

2014年習近平總書記在視察北京時提出，北京要疏解非首都功能，進行結構性的調整。去年中央批覆的北京總體規劃中明確提出了建設城市副中心。對北京這樣一個特大型城市來說，這是結構上的一個重大變化，就是從以往的單中心變成雙中心。可以說，這也是一個重大的調整，結果讓人期待。

中國新聞週刊：現在從單中心變成了雙中心，未來有沒有可能變成多中心？

王凱：從城市發展的角度來說，任何規劃都不會是終極方案。現在，很多規劃界的學者都認爲，特大型城市的發展都會走向多中心。因爲，人不論是工作還是生活，能夠接受的距離，其實都是有極限的，不可能無限延伸。

北京城市副中心的建設，一方面肯定會起到減輕主城區壓力，帶動整個北京東部地區，乃至北京和河北地區協同發展的作用；另一方面，我認爲更重要的是撬動了之前北京單中心結構這塊“大餅”，給它撬開了，開了一個很好的頭，但一定不會是結束。比如，現在北京新機場的建設，肯定會帶來大量的就業崗位和相應的服務設施，也會成爲一個一定規模的聚集點。

中國新聞週刊：我們注意到，這次規劃草案的名稱裏特別註明街區層面，這是出於什麼考慮？

王凱：過去我們的規劃總是眼睛盯着城市大結構，幾個中心、多少個大型設施，忽視了一個問題，就是我剛剛談到的，人的生活和工作可以接受的範圍其實是有限的。所以這次北京城市副中心規劃過程中就把這點特別提出來，就是不希望這155平方公里是一張“大餅”，而是由若干個產城融合的組團構成，組團由一個個完整的街區組成。

在街區裏面，是一個路網比較密的、可以步行抵達的一個空間範圍，工作、生活都能在街區內實現。規劃草案專門強調街區層面，就是要把這個規劃細化到街區的深度，深入到我們老百姓生活可以感知的一個範圍，希望從一個更人性化的角度去編制規劃。

打造“可步行的城市”

中國新聞週刊：這次規劃草案應該是全國第一個城市副中心的規劃。從規劃角度來說，它的編制過程與之前其他城市規劃有什麼不同嗎？或者說城市副中心的規劃有什麼特別之處？

王凱：副中心這個概念，是從城市功能的角度提出來的，並不是說副中心的規劃會與其他城市的規劃不一樣，技術上不存在不同，它的核心或者說關鍵是把主城區過多的職能疏解出去，這是問題的關鍵。但需要強調的是，這次北京城市副中心的規劃，從規劃理論和實踐上還是探索了很多新東西，這是很有意義的。

比如說，過去很多年我們做規劃，都是以經濟發展爲導向，首先想到的是如何推動經濟增長，怎麼建設工業園、開發區，然後才考慮公共服務設施、生態環境。這次北京城市副中心的規劃，一個顯著的變化就是生態優先。在規劃副中心的產業佈局、建設用地之前，先要確定一個藍綠空間的比例，把維護好生態環境作爲一個底線，這是一個理念上的重大調整。

再比如，在街區層面的規劃中，這次主要採用小街區、密路網的設計，而不是過去常見的大廣場、寬馬路。路網密度比較高，是宜居城市一個很重要的前提。目前，很多國家都在倡導“可步行的城市”，就是在幾百米圍合的街區範圍裏，有若干條道路，有些是小街小巷。因爲，很多公共服務設施設在大馬路邊上，是沒法發揮作用的。比如，去趟超市、換乘個公交車，都要過一條上百米的大馬路，甚至要過天橋、地下通道，就很不方便，而密路網恰恰可以提高這些公共服務設施的便捷性。

中國新聞週刊：小街區、密路網的規劃理念，在剛剛公佈的雄安新區規劃綱要中也有很明確的體現。這會是今後城市規劃的一個轉變方向嗎？

王凱：應該講，這是一個很重要的理念轉變。改革開放40年，我們國家取得了巨大的成就，經濟總量已經位居世界第二；但另一方面也積累了不少問題。比如在城市規劃方面，過去主要是把它作爲生產的一個配套，很大程度上就是爲經濟增長服務，忽視了城市人居環境的建設。

在這種指導思想下，規劃對城市生活方方面面的考慮過於粗放，不精細。我們可以看到林立的高樓大廈，但是看不到完善的配套設施；我們可以看到很多超大尺度的大賣場，但是看不到街頭綠地；我們可以看到像蜘蛛網一樣複雜的立交橋，但是看不到家門口的人行道。這些反差很強烈的現象，我們時常都能碰到。

2015年召開的中央城市工作會議明確提出，要改變這種狀況，要把城市作爲一個宜居的地方，要以人民爲中心編制規劃。小街區、密路網的概念，正是在這個背景下逐漸被大家所接受的。

打破“一畝三分地”的思維定式

中國新聞週刊：北京城市副中心的規劃，北三縣是一個繞不開的話題。這次規劃草案提出，兩地要統一規劃。這種跨行政區域的規劃編制是如何推進的？

王凱：北三縣是河北省的一塊飛地，夾在北京與天津之間。應該說，多年來它和北京的發展是不協同的。按照城鄉規劃法，城市政府只負責本行政轄區內的規劃編制，不能去管人家的事。所以，北京與北三縣的規劃都是各編各的，產生了不少的問題。

這次之所以兩地能夠統一規劃，是因爲2014年中央明確提出京津冀協同發展戰略，在這個背景下，雙方的規劃多次對接，多次溝通。我們中規院還負責編制了通州和北三縣的協同規劃方案。這在以前是不可能的。

但北三縣與北京城市副中心畢竟分屬兩個行政區，在很多具體事項上，包括交通、綠化、水資源保護等方面，協調的難度還是不小。最典型的就是潮白河兩岸，前段時間我們專門去考察過，通州這一側，生態環境保護還是挺好的，綠化帶也很寬；但另一側高樓林立，很多離河道非常近，部分地區貼邊率高達80％以上，密密麻麻，像一個鐵桶圍在北京周邊。

中國新聞週刊：那麼，在這次規劃中是如何解決這些問題的呢？

王凱：最重要的還是要打破“一畝三分地”的思維定式，在區域尺度上統籌協商解決。比如，這次城市副中心和北三縣建立了統一的管控規則，遏制貼邊發展和無序蔓延。根據規劃，雙方在潮白河兩岸的建設，都必須後退，降低貼邊率，一些已經批出去的項目如果不符合規劃要收回，不能再建設。

這並不是說不讓北三縣發展，而是因爲守住一河兩岸的生態，不僅對北京有益，北三縣同樣受益。那麼如何解決北三縣的發展？這個問題討論過很多次，就是通過轉移，把北京的部分產業轉移過去，帶動當地發展，把北三縣的公共服務設施搞上去，包括交通、教育、醫療等，縮小兩邊的差距。

建設北京城市副中心除了疏解北京中心城區的壓力，另一個重要的目的，就是要起到帶動北三縣，乃至於整個北京東部地區發展的作用。

中國新聞週刊：此次北京城市副中心與北三縣統一規劃，對今後其他跨行政區域——比如粵港澳大灣區——的規劃，會不會有所幫助？

王凱：肯定會有很大的借鑑意義。 北京城市副中心與北三縣統一規劃，本身就是京津冀協同發展戰略一個很有力的體現，而京津冀協同發展對其他地區，比如粵港澳大灣區、長三角一體化，包括武漢周邊地區、成渝地區等都會有影響。

但規劃的編制只是規劃工作的第一步，更重要的是下一步規劃的落實。規劃不是爲了編，規劃是爲了用，爲了管理。就目前的情況看，北京城市副中心與北三縣落實規劃的、後續的管理體制的建立還在探索之中，仍有不小的差距。

“搞城市規劃，就應該是私人訂製”

中國新聞週刊：除了北京之外，目前不少城市也提出要建設城市副中心。副中心的建設似乎正在成爲城市規劃的一種趨勢？

王凱：副中心的建設當然有它的益處，就像我剛纔談到的，能夠撬動我們原來單一中心“攤大餅”的發展模式，但是我也擔心一些城市簡單模仿，一窩蜂搞城市副中心。

副中心的建設，在很大程度上要基於城市原來的基礎條件。但有些城市，比如說武漢，歷史上就因長江、漢水的分割，形成了三鎮，某種程度上已經是三個中心。其實，在這個基礎之上，做一些功能的完善，交通設施的聯通就可以了，沒必要再去弄一個新的副中心，意義不大。再比如，重慶是一個典型的山城，有很多山，再加上嘉陵江、長江對城市做了自然的切割，已經是一個片區化、多中心的結構，再規劃副中心，也沒有什麼意義。

所以，我認爲副中心的建設，一定要防止爲副中心而副中心。因爲每個城市就和我們人一樣，各有各的稟賦特點，不能僅看人口數，北京的1000萬人與重慶的1000萬人，情況肯定就不一樣。

中國新聞週刊：那麼，到底哪些城市適合規劃城市副中心呢？

王凱：習近平總書記在2015年全國城市工作會議上的講話，第一條就是要尊重城市的發展規律。我個人對此的理解，第一要尊重自然，尊重山水格局，第二要尊重人文，每個城市的歷史不一樣，文化也不一樣，第三要合理佈局，或者叫適度規模。這些都是我們規劃工作需要堅持的原則。所以，哪些城市適合建城市副中心，要考慮各個城市的特點，因城而異。

我常開玩笑說，我們搞城市規劃工作，就應該是“私人訂製”，不能批量生產，更不能生搬硬套。舉個極端的例子，你說麗江這樣一個旅遊城市的規劃，和撫順這樣一個工業城市的規劃，能弄成一樣嗎？所以，我們在副中心建設這個問題上，一定要警惕簡單模仿。

（實習生張潔瓊、齊元皎、王宇對本文亦有貢獻）