秦以咸陽爲都城，幅員遼闊，東到大海，西至甘青高原，南達嶺南，北抵河套、陰山、遼東。爲了統治這個前所未有的封建大帝國，秦王政創建了專制主義中央集權的政治制度。這一制度是以秦國原有的制度爲基礎，又吸收了關東六國制度中的一部分內容，經過整理、改進，使之系統化、完善化，然後推行全國。秦樹立了絕對皇權，鞏固了統一，在中國歷史上產生了極其深遠的影響。

一：改王爲皇帝

“王”在殷、周、春秋和戰國前期，是天子的稱號，表示天下歸心之意。嬴政在滅六國之前，稱爲“秦王”。戰國中期以後，周天子的權力日益衰弱，各國諸侯相繼稱王，爭奪天下。統一戰爭結束以後，秦王政認爲“王”的稱號已經不足以顯示自己的尊貴，於是令大臣們議帝號，他說：“六王鹹伏其辜，天下大定。今名號不更，無以稱成功，傳後世。”諸大臣博士商議結果認爲：“古有天皇，有地皇，有泰皇，泰皇最貴。”建議秦王政採用“泰皇”作爲頭銜。可是，秦王政仍不滿意，他把古代傳說中神和人最尊貴的三皇五帝的稱號合而爲一，創造出“皇帝”這個至高無上的新頭銜。從此，皇帝便成爲封建國家最高統治者的稱號。

爲了表示皇帝與衆人不同，還制定了一套尊君抑臣的朝儀和文書制度。如皇帝的命令稱“制”和“詔”，文字中不準提及皇帝的名字；凡文書中遇到“皇帝”、“始皇帝”、“制曰可”等字樣時，要另行抬頭，頂格書寫。只有皇帝才能自稱“朕”，臣民對皇帝稱“陛下”，史官記事稱皇帝爲“上”等等。

他還廢除了傳統的“諡法”（即對去世的君王贈予帶有評價性質的稱號），不準後代臣子借“諡法”褒貶皇帝。秦王政自稱“始皇帝”，子、孫繼位，爲“二世、三世，至千萬世，傳之無窮。”這就是嬴政被稱爲“秦始皇”的由來。皇帝擁有至高無上的權力。“天下事無大小皆決於上”，凡行政、司法、立法、任免官吏、軍事、徵收賦稅、重大工程營建，無不取決於皇帝。

從中央到地方的官吏都要按照皇帝的意志辦事。有關國家的大小問題，大臣們可以發表議論和提出不同方案，但一律須由皇帝決斷才能付諸實行。皇帝行使權力的方式，一般是在朝則聽理朝政，批閱奏章；外出巡幸則監察官吏，察看民情。秦王朝規定所有上報給皇帝的重要公文，必須經皇帝親自審批。皇帝的決斷與批示寫成詔書，下達給有關主管官員作爲處理問題的依據。聽朝有朝議制度和朝會制度兩種形式。朝議制度是由氏族社會時的氏族會議發展而來的。秦始皇雖然以極權專制著稱，但朝議制度並未廢棄。

據《史記·秦始皇本紀》記載，在秦王更號爲皇帝，以及實行分封制度還是郡縣制度，有關封禪和“焚書”等重大問題上，秦始皇都交給羣臣討論，爭議很激烈，最後由皇帝裁斷。這種朝議制度對君主專制有一定的制約作用，制約作用的大小與皇帝個人的品質有關。朝會制度是指皇帝臨朝聽政與朝會日期的制度。

皇帝行使權力的憑證是璽、符、節。秦始皇規定只有皇帝的大印，才能稱爲“璽”。相傳秦始皇以和氏璧製成御璽，方四寸，交五龍，上有李斯所寫“受命於天，既壽永昌”八個小秦篆。符爲兵符，多用於調兵遣將。符多作伏虎狀，分爲兩半，右半存於國君，左半發給將軍。秦始皇規定，調動士卒 50 人以上，必須持有皇帝的虎符爲憑。否則，就是違法。節也是一種信徵，使臣執以示信。二：三公九卿制

秦朝的中央機構實行“三公九卿制”。三公爲丞相、太尉、御史大夫。丞相是“百官之長”，總領朝廷集議和上奏，協助皇帝處理日常政務。秦朝設左、右丞相，以右爲尊。太尉掌軍事，名爲全國最高軍事長官，實際只有帶兵權，沒有調兵權，發兵權完全操在皇帝手中。秦統一後，太尉一職沒有授給任何人，只是虛設其位而已。這樣便於皇帝親自控制軍隊，權力更加集中。御史大夫是副丞相，掌圖籍章奏，監察百官。皇帝多任命自己的親信擔任這一職務，用來牽制丞相，防備丞相專權。

三公之下有所謂“九卿”（實際上不止九卿），分掌具體政務。奉常，掌宗廟祭祀；郎中令，掌管宮殿警衛；衛尉，掌管宮門保衛；太僕，管理御用車馬；廷尉，掌刑罰，是全國最高的司法官；典客，負責少數民族事務和外交；宗正，管理皇族、宗室名籍；治粟內史，掌全國財政；少府，掌全國山海池澤的稅收和官府手工業製造以供應皇室需要；將作少府，掌宮廷修建；中尉，負責京師治安，等等。三公和九卿等，都各有自己的屬官和辦事機構，處理日常事務。大事總彙於丞相，最後由皇帝裁決。與後期封建官僚制度比較，秦朝的三公九卿制具有鮮明的家、國合一化的特點，就是皇室私務與國家公務官職合一。如掌管皇室車馬的太僕、掌管宗室親屬事務的宗正、掌管宗廟禮儀的奉常等，這些掌管皇帝私人事務的官職統統併入國家的官僚機構。三：郡縣制

在強化中央集權機構之後，實行什麼樣的地方行政制度來管理遼闊的國土，直接關係到能否維護國家統一、貫徹中央集權。秦始皇沒有貿然作出決定，將此事交給大臣們討論。以丞相王綰爲代表的一批大臣認爲，六國剛剛破滅，燕、齊、楚等地遠離秦王朝統治中心，中央無力控制，分封諸公子爲王建立屬國，便於屏衛中央。廷尉李斯力排衆議，堅決反對分封制，認爲分封諸侯會削弱皇帝的權力，使國家重新陷入四分五裂局面。秦始皇肯定了李斯的意見，他指出“天下共苦戰鬥不休，以有候王”，就是說，分封諸侯是戰亂的根源。於是，秦朝在地方上徹底廢除“封諸侯，建藩衛”制度，全面實行郡縣制度。

始皇二十六年（公元前 221 年），秦在已控制的地區設置了 36 個郡。所置郡名《史記》沒有列出，此後陸續置建的新郡，散見於各列傳。班固《漢書·地理志》在論述漢郡沿革時，第一次把秦的 36 郡名稱逐一講出，但沒有說明 36 郡以外新置郡數。隨着邊境的開發和郡治的調整，郡數最多曾達46 個。

秦郡一律置“守、尉、監”三長官。郡守爲一郡之長，掌政事；郡尉是郡守的輔佐，並掌軍事；監御史負責監察，直屬中央的御史大夫。守、尉、監職權的劃分，是與中央“三公”分權的原則相一致的。守、郡均有丞，以協助處理日常事務。郡府設諸曹掾屬，處理一郡民政事務。秦代郡府其詳不可考，但漢承秦制，從漢代郡府組織可以窺見秦朝郡府組織的概況，以後再作詳述。

郡以下設若干縣，萬戶以上的縣設縣令，不足萬戶的設縣長。令（長）掌政事；另有縣丞，掌文書、司法裁判等；縣尉，掌軍事。邊遠地區少數民族居住地則置“道”以代縣。

縣以下的基層組織是鄉、裏。《漢書·百官公卿表》記載，秦漢縣以下鄉村組織爲鄉、亭、裏三級機構，以縣統鄉，以鄉統亭，以亭統裏。從本世紀 50 年代以來，國內外諸多學者認爲秦的地方行政系統是縣、鄉、裏，即“以縣統鄉，以鄉統裏”。亭是秦漢維持地方治安的鄉村組織，亭長的主要職能是徼循防盜。每縣下轄若干鄉，鄉的區劃不完全按照地域的廣狹，而是兼顧人戶的多寡，人口稠密多設，反之則少設。鄉設三老、嗇夫、遊徼 3個鄉吏，管理一鄉事務。三老掌教化，嗇夫掌賦稅訴訟，遊徼負責地方治安。鄉下設裏，裏的人戶編爲“什”“伍”。五家爲“伍”，十家爲“什”，大率百家爲一里。秦稱一里之長爲裏典，專司檢察里民的言行善惡；里民如有危及封建統治的不法行爲，知情不報，就要受連坐的懲罰。鄉、亭、裏官吏一般由地方推舉當地富庶人家的適齡人員充任。

皇帝制、三公九卿制和郡縣制這一整套封建制度的建立，強化了封建國家機器，爲以後兩千多年封建社會的官僚制度奠定了基調。

秦在建立封建主義中央集權的國家機器的過程中，以當時流行的“五德終始說”作爲自己合法統治的理論依據。“五德終始說”採用金、木、水、火、土 5 種要素的循環相剋，來解釋社會歷史的複雜變化。秦始皇認爲自己代表水德做天子，水德崇尚黑色，“度以六爲名”。於是，代表水德的黑色和“六”這個數（含六的倍數），便深深地滲透在秦的政治措施和典章制度之中。黑色是秦代的流行色，衣服、旄旌、節旗都必須採用黑色。法冠、兵符長度爲 6 寸（約 20 釐米），車長爲 6 尺（合 2 米），量地 6 尺爲一步，各種制度都設法和“六”這個數字相符，行事也儘可能地和六相配合。這樣做的目的是使統治者的一切活動都神祕化，便於加強對人民的控制。

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