作者馮琳爲中國社會科學院近代史研究所副研究員

朝鮮戰爭前後美國對

“託管臺灣”態度的演變

馮琳

內容提要

朝鮮戰爭前後，中國局勢及東亞局勢劇變使臺灣問題成爲美國政府遠東政策的一個焦點。當國民黨敗局已定，美國考慮將臺灣與大陸剝離，由聯合國“託管”臺灣。在討論具體方案和可行性之後，美國對臺灣有過短暫的疏離態度。但遠東局勢的劇變使其很快改變對臺政策，不再承認臺灣是中國領土，提出“臺灣地位未定論”。在此基調下，美國進行了一系列的討論和活動。因對“託管”臺灣的後果和效用有疑慮，且難以在盟友間取得最大一致，美國決定以“中立化”原則取代“託管”等實際的行動。然而，因臺灣地位被美國人爲地製造成問題，“託管”臺灣的議論未能止息。

關鍵詞

朝鮮戰爭；“託管臺灣”；美國；蔣介石

一

1942年正當國人熱議光復臺灣失地之時，美國方面流出“國際共管臺灣” 的政策建議，中國輿論譁然、舉國反對，包括中國共產黨在內的中國各方力量均對此項主張進行了批判和駁斥。國民政府採取了若干措施抵制這一言論，防止該項建議成爲美國政府對華主導政策。經1943年《開羅宣言》，美國認同臺灣應於戰後歸還中國，此點在《波茨坦公告》、日本投降文書中迭經重申。1945年8月至1946年年初，中國政府在臺灣設立行政機構，接受日軍投降，並完成各項接收工作。此時，臺灣歸還中國、中國政府重新治理臺灣這一事實在美國官方並無任何異議。即使在1947年因“二二八事件”中國政府在臺灣的統治遭遇困難之時，美國官方亦沒有改變對臺灣主權的看法。當時美、日別有用心者曾鼓吹“臺灣託管”，但此類主張沒有得到美國高層重視，反有壓制傾向。

1948年11月，遼瀋戰役結束，國共力量對比發生逆轉。此後至1949年國民黨退臺，關於臺灣“託管”的言論風起。此次“託管論”的高潮主要是以國民黨統治集團在大陸的失敗前景爲背景，以美英等國的共同推波助瀾爲動力。

1948年最後兩個月，美國決策層對臺灣的戰略意義以及倘若落入“不友善政府”控制的後果進行了評估。美國參謀長聯席會議（JCS）給國防部長福萊斯特（James V.Forrestal）的一份備忘錄指出，臺灣可供爲戰時基地，控制鄰近航路，對美國具有潛在價值；倘若臺灣不保，敵方可掌握日本至馬來亞海路，甚至將勢力延伸到琉球與菲律賓；一旦停止向日本提供糧食及其他物資，對日本也有莫大影響。戰後負責對日軍事佔領和重建工作的駐日盟軍最高司令麥克阿瑟還認爲，因爲沖繩尚未開發，若臺灣落入敵手，沖繩亦將難以防守。

1950年8月1日蔣介石與麥克阿瑟等人於草山舉行軍事會談

（林孝庭：《意外的國度》）

11月14、15日，美國有報紙電臺報道稱，中共有佔領華中之危，國民政府擬將臺灣島申請由聯合國接受，改爲託治區域，由美擔任代治，全力保護。駐美大使顧維鈞電詢外交部，政府是否真有此議，經確認此係謠傳。應該說，此種謠言或是妄加他人的言論早就有之。美國部分人覬覦臺灣，不但在國內以政策建議渠道發表言論，而且會以各種非常規渠道出之。有研究指出，曾在戰後任美國駐臺副領事的“臺灣通”柯喬治（George H.Kerr）爲使臺灣脫離中國，在領事館電文、報告中上下其手、製造假消息，並透過少數臺籍人士提出“託管論”主張。姑且不說美國人的議論如何，就連所謂“臺灣人的觀點”也頗有人爲製造的成份。只是，在1947年時，國共內戰結局尚不分明，此種謠言沒有引起國民黨統治集團足夠緊張與警惕。在1948年冬至1949年，國民黨面臨失敗而考慮以臺灣爲最後落腳點的時候，臺灣的地位問題自然成爲至關重要之事。

在謠言風起時，美國駐華大使館也給國務院送去一封信，表明了主張臺灣“託管”的看法。11月17日，美國駐華大使司徒雷登建議，將臺灣置於聯合國與美國“託管”之下，直到與日本的和平條約獲得批准。他認爲臺灣與美國安全與戰略計劃直接相關，應保持現有臺灣人對美國的好感，避免給人協助國民黨遷臺的印象。當然，美國沒有辦法停止國民黨向臺灣遷移的趨勢，而且會不時被要求給予協助，那麼，美國就應儘可能透過駐華機構行動，對外界減少和掩蓋美國協助的印象。

1949年4月，國共和談破裂，中國人民解放軍攻克南京。蔣介石離開溪口，至上海佈防，而後經舟山羣島、澎湖，前往臺北，着手重建黨政關係。6月16日，美國中情局對中國形勢進行了評估，認爲共產黨已擁有摧毀國民政府的軍事力量，並將於1949年年底以前組建中央政府，而美國“不可能顛覆或有力阻止這一進程，中國共產黨倒向蘇聯的狀況在近期內也不會有任何變化”。國共爭奪臺灣，事關美國在臺戰略利益，這是美國亟需應對之事。中共利用沿海港口和船隻的作戰，加上滲入島內的策反活動，將有利於其控制檯灣。美國若僅提供援助而無軍事幹涉，不可能對國民黨有實質性幫助，並且，若美國打算承認共產黨即將建立的政權的話，此種援助會起到壞作用。在準備爲承認中共政權可能性留一退路情況下，美國認爲只有將臺灣置於自己的實際控制下，纔能有效阻止臺灣落入中共和蘇聯之手，從而確保美國南太平洋防線不致出現缺口。

在此情形下，美國駐日盟軍總部對臺灣狀況甚爲憂慮，在與國民黨高層私人談話時，非正式提及爲免中共進據，是否可以考慮在和約簽訂前，將臺灣移交盟國暫管。同時，美國對“臺灣獨立運動”似有鼓動之意，這一傾向亦在爲臺灣移歸聯合國“託管”作一伏案。蔣介石得知美國意圖後，對盟總的提議給予堅決回絕，並擬對美作“必死守臺灣”的堅決表示，以“確保領土”，若美國願意提助共同防衛的協助，則表示歡迎。蔣介石料想在如此表示之下，美國絕不會強力索取臺灣。

事略稿本1949-6-18必死守臺灣確保領土

在盟總對蔣介石進行試探之時，美國國務院政策計劃處主任肯楠（George Frost Kennan）在名爲《美國對臺灣澎湖政策》的報告中，提出將臺灣從國民黨手中剝離的一攬子辦法。他認爲當前局勢下，須先以聯合國或美國的管理排除國民黨對臺灣的控制，使臺灣與大陸絕緣。達到此種目的，障礙有二：一爲島上30萬軍隊的抵抗，一爲中國政府已經或多或少在臺灣行使主權。除軍事單位需應對第一項障礙外，美國國務院應在政治外交方面做些工作，包括：私下與菲律賓、澳大利亞、印度等國探詢改換臺灣政權的意見；在白皮書加上國民黨治臺失政一章；持續散播少量關於“臺灣再解放同盟”的資料作爲背景等。意見指出，基於開羅宣言，美國允許中國在臺灣建立政權，但因國民政府在臺失政並將內戰引至臺灣，美國不得不暫管臺灣，以待對日和約和全民公決。同時，意見準備邀請孫立人蔘加新政權，而蔣介石如願留在臺灣，將以“政治避難者”身份相待。當然，蔣不會接受這種“在臺而不預聞軍政”的安排。

美國對於能否在不付出巨大代價情況下將臺灣從中國剝離之事進行了討論和評估，如美軍佔領臺灣時可能遇到的抵抗等。美國參謀長聯席會議認爲臺灣之重要性“尚未至美國必須出兵之程度”。美國在全世界許多地區“負有責任”，不宜與大陸攻臺之解放軍或在臺灣之國民黨軍發生軍事行動，以免陷入後無法脫身。臺灣問題應被視爲亞洲問題的一部分，進行通盤考慮。儘管在11月時，副國務卿魏勃（James Webb）、國務院遠東司長白德華（William W.Butterworth）、司徒雷登等人仍在建議發動聯合國“託管”臺灣，但司徒雷登也認爲此事難行，因倘在聯合國“託管”臺灣，勢難拒絕蘇聯參加，且國民黨當局不能遷臺，“而總裁居住與軍事基地等均無法解決”。因此，在12月國民黨當局決定遷臺後的記者會上，杜魯門總統被問到臺灣地位時，他指出臺灣不是一個自由國家，它是中國的一部分。稍後，美國務院對臺灣政策備忘錄也指出，儘管“從技術上說，該島的地位仍然有待對日和約來確定，但是《開羅宣言》和《波茨坦公告》以及1945年9月2日的日本投降書都表明該島歸還中國”。獲悉杜魯門在記者會的表態後，蔣介石認爲“此語使臺灣倡議獨立自治或託管之邪說者可以熄滅矣”。

對於將黨政中央遷臺之事，始終有不少人反對或主張慎重，因恐美國干涉或不承認臺灣爲中國領土。及至1949年年末，還有人認爲美國或將以武力佔臺。蔣介石頂住壓力，心志堅決，認爲唯恐美國干涉或不承認之人的消極言論是“自卑自棄不明事理之談”。蔣始終認爲，國民黨行政機關遷臺，“美英決不敢有異議”。倘若彼真以武力干涉或侵略臺灣，則自己“寧爲玉碎不爲瓦全”，必然以武力抵抗。因“背盟違理”者爲英美，“曲在彼而直在我”。

二

美國在1949年12月對外公開表態，肯定臺灣是中國一部分，此後大約半年的時間內，美政府基本執行了對臺“撇清關係”的政策。

國民黨當局遷臺前後，在各種觀點的爭論中，美國決定將臺灣地位懸置，等待塵埃落定。1950年1月5日杜魯門聲明表示，依據過去的多個文件，臺灣交給了“蔣介石委員長”。“過去四年來，美國及其他盟國亦承認中國對該島行使主權……美國無意在臺灣獲取特別權力或建立軍事基地，美國亦不擬使用武裝部隊干預其現在的局勢……也不擬對在臺灣的中國軍隊提供軍事上的援助或提供意見。” 當天，美國務卿艾奇遜對杜魯門的聲明進行了詳細解釋，歷數自開羅宣言到波茨坦公告，再到日本投降，將臺灣交還中國的歷史，指出“中國人已經治理臺灣四年，美國或其它任何國家都沒有對這個政權及其佔領產生過懷疑。當臺灣成爲中國的一個省，沒有人提出過法律上的質疑”。美國“親臺幫”代表諾蘭（William F.Knowland）與史密斯（Howard Alexander Smith）對這一聲明有不解表示。這一天，艾奇遜專門同二人進行一個半小時的談話，說服他們支持國務院的政策。在談話中，艾奇遜表示“臺灣本質上是中國人的領土”，其控制權被日本人中斷了大約40年，開羅和波茨坦的聲明都承認了中國對臺灣島所有權這一固有權利。他指出，“從戰略的角度來看，臺灣不是至關重要的，如果採取任何軍事行動，或採取軍事援助政策，美國會失去更多的利益”，況且，“這個島嶼可能會在未來某個時候被共產黨佔領，我們必須承認這種可能性”。

1950年上半年，美政府並不想被國民黨拖陷於臺灣。由於國民黨在大陸的糟糕表現，美國認爲臺灣必將被國民黨之惡劣風紀敗壞，若無外力支援，臺灣勢將不保，而這個時間亦不會很久。爲免自取其辱，美國應從臺灣撤出。

但是，自二戰後期，美國從不缺少熱衷於臺灣議題的人士，他們一直希望臺灣這個遠東的寶島能夠爲美國所用。美國政府在不同時期對臺政策的搖擺，其實是在各種主張之間尋找平衡，是當政者對不同局勢研判下爲美國利益最大化所採取的某種靠攏。1950年的上半年，在美國維持着1949年冬形成的從臺灣脫身的政策的同時，另一種對臺政策正在悄然形成。1950年1月底，杜魯門收到國家安全會議（NSC）關於在充分評估蘇聯軍事能力前提下重新考慮美國戰略計劃的建議。4月國家安全會議對第68號文件進行討論，提出爲應對蘇聯的擴張趨勢，美國必須以更積極的行動支持與組織“自由世界”。因某些方面存在分歧，有關這一文件的討論一度擱淺，但不久又重新討論，並最後定型。在這個過程中，美國正在將歐洲對蘇遏制的戰線擴大到整個歐亞大陸，臺灣之重要日益凸顯。6月朝鮮戰爭的發生是促使美國迅速彌合NSC68號文件分歧並將其付諸實施的重要事件。美國認爲失去南韓足以危及日本以至美國的遠東防線，姑息可能帶來重蹈二戰覆轍，引發第三次世界大戰。其積極行動表現在臺灣地區，就是修改了幾個月前關於遠東防線的範圍劃定 ，將臺灣劃入其中。此時，臺灣不但處於美國太平洋防線的中部關鍵位置，且擁有控制大陸門戶的地理優勢，其重要性自不待言。

於是，美國放棄了半年前明確的對臺不干預原則。6月27日，杜魯門發表聲明，稱共產黨佔領臺灣將直接威脅太平洋和該地區美國部隊安全，因此美國派第七艦隊進入臺灣海峽，而臺灣未來地位必須“等待太平洋安全的恢復，對日和約的締結，或聯合國的考慮”。以往雖有少數人否認開羅宣言的法律效力，但美國官方並沒有對1945年10月臺灣的光復產生質疑；此前作爲美國重要盟國的英國已經多次發表臺灣“尚不屬於中國”的言論，而美國似更爲謹慎；但1950年夏以後，美政府官方言論改口，聲稱臺灣地位暫時不能確定。

第七艦隊大兵好奇地看着迎媽祖隊伍

杜魯門在1950年6月的聲明無疑是“臺灣地位未定論”出現的一個重要標誌，學界通常的論述亦是自然地將“臺灣地位未定論”的出現與朝鮮戰爭的爆發關聯在一起，給人留下此論乃因朝戰發生而驟然出現的印象。事實上，如上所述，美國對臺政策的轉變在1950年上半年已在討論之中，而其開始醞釀的時間可能更早。1949年8月，從外圍遏制蘇聯影響力的計劃已有提出，在不少軍方人士看來，臺灣是這個圍堵遏制計劃中重要的一環。1950年4月對NSC68號文件的討論更是美國將“全面地遏制”蘇聯作爲戰略計劃固定下來的重要時間節點。有研究認爲，儘管該文件的最後成型是在朝鮮戰爭爆發之後，但其基本原則和理念在提出之初就已得到總統、軍方和國務院多數人的認可，對美國改變對臺政策產生了決定性影響。NSC68號文件意味着美國針對蘇聯陣營的“圍堵”（policy of containment）政策的形成。在這一政策之下，美國放棄與臺灣撇清關係的態度是早晚的事。

1950年6月以後，美國開始以巡遊在臺灣海峽的艦隊來確保“臺灣的中立”，阻止兩岸間的軍事行動，並以物資、人員的援助等方式更多地介入臺灣事務。與此同時，英國反對美國全力支持國民黨當局,而是在遠東給予美國一定支持的同時,要求美國人承諾其對臺方針會朝着某種形式的“託管”方向努力，而這種“託管”“不排除當遠東局勢正常化時最終將臺灣還給中國的可能性”。英國從旁慫恿，希望美國使聯合國宣佈“託管”臺灣，防止中共在蘇聯鼓動下攻臺的消息傳出時，蔣介石自信地認爲美國不會聽從英國建議。後來的事實證明，雖然蔣猜對了美國未使臺灣“託管”的結果，但就美國在決策過程中的傾向以及決策的實質影響而言似過於樂觀。

8月下旬，爲應對中華人民共和國向聯合國提出的控訴美國侵略案以及麥克阿瑟關於變更杜魯門“阻止臺灣對大陸軍事行動”的聲明，杜魯門指示美國駐聯合國代表奧斯汀（Warren Robinson Austin）向聯合國祕書長賴伊（Trygve Halvdan Lie）說明美國對臺灣所持政策。奧斯汀的說明主要爲美國干涉臺海局勢辯解，並表示支持聯合國調查此事。若臺灣問題在聯合國被討論和調查，勢必涉及臺灣法律地位等問題，對臺灣當局不利，因此臺灣當局極力與美交涉，設法阻止此事發生。但臺灣問題在聯合國的討論未能避免，此點與美國態度有關。美國不但希望臺灣問題在安理會範圍內討論，還希望在聯合國大會上討論。作爲杜魯門外交顧問的杜勒斯（John Foster Dulles）在一份備忘錄中表明瞭美國欲藉助聯合國介入以期達到幾個目的：第一，“現在中國大陸上的中國政府並不是開羅和波茨坦會議時的中國政府”，聯合國應查明，臺灣人民是否願意服從該政府；第二，如果臺灣在政治上屬於中國，那麼可以在聯合國討論在臺灣實行某種“自治”的可能；第三，維持日臺聯系，至少是在相當一段時間內維持臺灣與日本之間的自由貿易；第四，“聯合國應認真考慮以某種方式使臺灣永久中立的可能性，雖然這樣做不利於具體的政治解決方案，但可以保證臺灣不會惡化大國緊張關係或直接引發戰爭”。

事實上，“託管臺灣”的可能及後果屢屢被美國決策層討論，杜勒斯本人也表示，如果今天有一個選擇，他會覺得“臺灣獨立託管是最好的解決方案”。但是，在上述備忘錄中，杜勒斯沒有明言“託管”一詞，只是謹慎地、粗線條地給出幾個努力的方向。此舉是因爲他對“託管”一途的結果有所擔心。聯合國成立委員會進行“託管”，將難以阻止蘇聯參與其中。若蘇聯插手，則會把“中國共產黨政權統一臺灣作爲可能提出的方案之一”，其後果勢必增強蘇聯在遠東的軍事地位。因爲“託管”的決議“在某些方面會被解釋爲試圖將臺灣歸還”中國大陸，所以在這個階段“還不能肯定地承諾解決方案”。這是美國的一個顧慮，也是其最終沒有“受英國蠱惑”的一個原因。

美國的盟友們爲避免局勢激化進而引發大戰，也反對美國軍事介入臺海。它們在臺海地區的主張是防範蘇聯、避免激怒中國，對於臺灣的處置，最好是使其“中立化”。在英國之外，澳大利亞也持此主張。9月8日，外長斯彭德（Percy Spender）向總理孟席斯（Robert Gordon Menzies）提出“臺灣政治中立化方案”，即將臺灣交聯合國“託管”，儘量避免中國同西方國家發生衝突，通過公投決定臺灣未來政治地位。隨後這一意見被傳達給美國。對此，美國遠東事務助理國務卿臘斯克（Dean Rusk）告訴斯彭德，美國觀點“和澳大利亞大體一致，不希望受《開羅宣言》制約”。美國意見與澳方也有不同，那就是不主張拋棄國民黨。原因是美國認爲蔣介石手裏握有五十萬大軍，且對美方友善。美國在對臺灣的政策上，並未能使盟友與自己的意見完全統一，但要使臺灣“中立化”、甚至是永久地“中立化”是美國未曾掩飾的目的，這一點與英聯邦的意見是相同的。

擱置爭議、等待時機是美國對臺灣問題的一個傾向。9月間，美方“欲以臺灣問題交由聯合國處理，並以臺灣與韓國問題相提並論，同時解決”的意圖已爲蔣介石所感知。12月初，在杜魯門與英國首相艾德禮（Clement Richard Attlee）的談話中，艾奇遜建議，要讓中共到聯合國談論臺灣問題，然後再討論韓國問題。艾奇遜認爲討論要以韓國爲中心，在他看來中蘇違反了開羅宣言對韓國的承諾，故而會在臺灣問題上“理虧”。在複雜局勢下，暫時凍結臺灣地位、擱置臺灣問題，等待有利時機解決，成爲美國的選擇。

“在此國際局勢動盪期內，美不願使此複雜困難重要問題在目前非即解決不可”，這亦是顧維鈞從美國外交人員那裏得到的印象。一方面，美輿論認爲美國負擔太重，臺灣應歸聯合國共同負責保障；另一方面，兩岸均認爲“臺灣爲中國領土，彼此間之爭端乃是內爭”，但國際方面“既不願因此擾及遠東和平，又對臺各抱不同意見，故與其在此時亟謀解決致呈分裂，不如維持現狀待諸將來”。相對於澳大利亞等國主張的“臺灣政治中立”而言，美國更傾向於暫謀軍事上的“中立”，而後在解決朝韓問題時同時解決臺灣問題。英、澳等盟友雖在某些方面支持美國，但就臺灣問題交換意見的過程中，美國也意識到諸國事實存在的意見差異。因此，美國決定向臺灣提供一定援助，尤其是幫助臺灣實現“防衛”目的的援助，在此“國際局面混沌期內”將臺灣地位問題“暫爲凍結”，以免造成自身同盟分裂，徒增困擾。

爲使“違背開羅宣言”的說法顯得冠冕堂皇，“此中國並非彼中國”的說法也慢慢出現在美方的公開言論中。在美國駐聯合國代表團的第39次會議中，參與戰後遠東事務的艾利森（John Moore Allison）解釋了美國國務院對臺灣的態度：希望臺灣保持中立；不應試圖以武力改變臺灣的地位。美方以島上750萬居民的利益爲由，認爲不應繼續以臺灣作爲進攻性基地。在這裏，艾利森也特別強調，開羅會議討論將臺灣歸還中國，但這個中國不是中華人民共和國。這一說法倒是與美國曆來態度一致，在1949年12月杜魯門的發言中，就特別提到臺灣屬於“Nationalist China”，爲美國後來的狡辯埋下伏筆。因爲已有一些國家承認中共政權代表中國，而“此中國並非彼中國”，故臺灣地位需要被“凍結”。這是1950年代美國對於爲何凍結臺灣地位的一個說辭，雖爲狡辯，卻頗能令一些人產生混亂概念。

開羅會議

典藏號002-080106-00021-004

聯合國大會對臺灣問題的討論沒有完全按照美國的意圖發展。1950年11月中旬，美國覺察到若任由聯合國大會討論決定臺灣問題，就有可能將該島交還中共，於是緊急決定中止聯大的討論。16日，美政府決定對臺採取這樣的對策：使臺灣議題從聯合國大會消失，以若干原則的聲明取代具體的行動，使臺灣問題緩議。這些原則是：

1.美國作爲太平洋戰爭的主要勝利者和日本唯一的佔領國，對臺灣的處置負有重大責任。

2.除了相對短暫的日本統治時期，數世紀以來臺灣一直是中國的一部分。該島的歷史和人口的民族特徵要求最終恢復中國對它的主權。

3.只要臺灣存在成爲太平洋新的侵略基地和血腥內戰鬥爭的對象的可能性，就不能恢復中國對它的主權。

4.臺灣人民在中國主權下必須得到適當的自主和自治;臺灣與中國的關係最終須基於臺灣人民和中國人民的同意。

5.考慮到臺灣和日本經濟體的互補性，應長期確保臺日之間密切貿易關係的持續。

6.臺灣應該非軍事化。

相對於10月間杜勒斯在備忘錄中提出的幾條目的而言，此時提出的原則更強調了美國對臺灣的“責任”，也就是說盡管在聯合國受到中蘇等國的指責，美國也應該繼續介入臺灣事務，而不是撤出。在這裏，雖然杜勒斯沒有在“此中國非彼中國”的說法上狡辯，但仍然表示只要臺灣還是“內戰鬥爭”對象，就不能恢復中國對它的主權。也就是說只要中國謀求統一，美國就會干涉下去。

對於國際上有關臺灣的言論特別是美國的言論，蔣介石小心地保持着警惕，並竭力分析其背後意圖和各種發展的可能性。1950年9月8日，蔣介石寫道：“美正計臺灣由聯合國共同防衛（即爲共管之變相），以避免俄共之覬覦，其利害得失如何”？蔣認爲美國有意使聯合國防衛臺灣，正是過去“共管”政策的另一種表現。使臺灣免落蘇聯之手，在這一點上蔣美是一致的。但將臺灣交由聯合國協防，會有怎樣的後果？利害得失盤旋在蔣介石心頭。9日，蔣又記道，美國正式口頭通告，臺灣問題必須“由國際多邊式解決”，而美國國務院對外宣佈，韓、臺問題的解決，“必須亞洲有關各國參加”。蔣猜測“多邊”與“亞洲各國”，莫非是指北京政權？盡力避免兩岸同時出現在國際舞臺之上，是1950年代蔣介石的一個外交原則。這也是蔣美經常出現分歧的一點。美國介意的是在臺海地區出現軍事衝突，因爲這會使美國面臨戰爭漩渦，爲使中共“坐下來談”而不是“站起來打”，美國並不介意國際舞臺上出現兩個代表中國的政權。實力不對等之下，蔣介石並沒有多少與美國抗衡的本錢，因此，他常有“寧爲玉碎”的表示，即如果不能將中華人民共和國代表排斥在聯合國之外，那麼自己寧可不要虛名，自行退出。在1950年的這場外交戰中，蔣介石就產生過這種想法。

在具體策略方面，蔣介石一方面考慮重新提出控蘇案，以應對中共提出的控美案；一方面考慮在聯合國安理會運用否決權，以避免聯合國調查臺灣。國民黨政府原本在1949年的四屆聯大上，向聯合國提出過控蘇案，當時美國僅給予原則上支持。1950年時因國際局勢又發生變化，蔣以新控蘇案配合美國，這一策略“於美國的全球戰略更加契合”，於是美國改爲傾力支持。運用否決權的問題，蔣考慮到蘇聯或許認爲中共對臺灣勢在必得，也不願聯合國去調查臺灣，或許臺灣不必親自出面反對。因此，指示駐聯合國代表在美國侵臺案的投票中不用否決權，“以澄清內外空氣”。

對於美國所主張的由聯合國向臺灣提供軍事協防保障一項，經過權衡，蔣介石傾向於接受，同意在對日和約訂立之前，臺灣當局“有權要求聯合國或與臺灣有密切共同關係之會員國協助防衛臺灣”。但蔣同時主張“中國收復臺灣主權與領土，必依據其合法權利，遵守聯合國憲章”，如有違反憲章與損害中國對臺灣之主權、領土與行政之完整時，則我“當保留其自主之行動，不能受任何非法之干涉”。

三

在1950年下半年美國拋出“臺灣地位待對日和約後確定”一說後，接下來對日和約的擬定就是關鍵的一環了。1950年10月，美國原擬在和約中規定“臺灣、澎湖、南庫頁島及千島羣島之地位由中美英蘇會商決定，倘於對日和約生效後一年內，未獲協議，則由聯合國大會決定之”。但經數日觀察，美國改變了想法。在關於臺灣處置條款的措辭上，美國不但同臺灣當局產生了分歧，也同英、蘇等國的看法有出入，這使美國放棄了由遠東四巨頭共同商討臺灣歸屬的想法。同時，美國也不打算在和約中規定聯合國大會對臺灣的處置權，因爲在1950年11月時，美國就發現聯合國大會有將臺灣交給中共的某種主張和傾向，如果此時規定臺灣交由聯合國大會處置，仍然不能排除此種傾向的存在。於是，美國關於臺灣的考慮是僅言日本放棄，不言歸還中國，亦不言由遠東大國會商方案或由聯合國大會討論決定。1951年2月，杜勒斯團隊擬定的對日和約草案寫道：“日本將放棄對韓國、臺灣和澎湖的權利和所有權。” 對於此說，蔣介石原本頗覺氣憤，但經臺灣當局與美多次交涉，蔣知美國對臺灣地位的考慮並無改變可能，只好被迫接受。

在關於對日和約的交涉中，美國政府深刻意識到各相關國家在臺灣處置問題上的巨大差異。這個差異甚至在相當程度上促成印度拒絕簽署舊金山和約。因此，美國決定繼續推遲解決臺灣地位問題。1951年11月，在爲第六屆聯合國大會準備的立場性文件中，美國指出對臺灣的目標是：“否認臺灣屬於由蘇聯控制或與蘇同盟的任何政權，加速增強臺灣的防禦能力。”當時，主要有關政府似乎不可能在如何永久性處置臺灣問題上達成共識，因此，美國的直接目標是儘量推遲解決這個問題，儘可能制定一個可被更多國家特別是亞洲國家支持的解決辦法。歸納此時美國的態度和對策，即是：在不能獲得更多國家認可的情況下儘量推延，避免臺灣問題被聯合國大會討論，從而杜絕臺灣爲社會主義陣營控制。此前，艾奇遜等人曾有將朝鮮問題與臺灣問題捆綁的想法，但此時美國決定儘量不使二者捆綁，以免影響朝鮮問題的解決。美國認爲在朝鮮問題上已經得到重要多數的支持，沒有被完全孤立的可能性，這使朝鮮問題的解決比臺灣問題要容易得多。在朝鮮半島有望停戰的局勢下，應避免聯合國大會將臺灣問題與朝鮮問題連接在一起，避免在朝鮮問題得到政治性解決之前召開任何有關遠東問題（包括臺灣問題在內）的會議。同時，美政府也準備好備用方案。倘若大多數國家堅持以某種形式解決臺灣問題，那麼美國就要儘量引導大會組織一個特別委員會收集事實，聽取包括臺灣居民在內的有關各方意見，探討一切可能的解決辦法，並在完成後向大會報告。

美國分析解決臺灣問題的各種方案：首先是臺灣屬於中國，雖然這是開羅宣言的承諾，但因國際社會對於何方代表中國有爭議，此種方案不能完全排斥蘇聯勢力，故應排除。其次是“託管”或聯合國其他形式的行政管轄和監管，大陸和臺灣方面很有可能都反對此種方案。況且，它能否有效抵擋共產主義的顛覆和侵入，這一點受到了嚴重的懷疑。無論如何，目前國民黨在臺灣的統治排除了這一方案。再次是獨立的臺灣，這一點必然遭到中國人反對，無論是共產黨還是國民黨。並且，如果實現獨立，可能會對軍事和經濟援助有無期限的需求。再次是由日本統治，對日和約已否定了這一點。再次是由臺灣國民投票決定歸屬，這一點因爲有國民黨的反對及其軍隊的存在，在目前來說也是不可能的。因此，美政府認爲當下並沒有一個可行性方案來解決臺灣問題，而這一切會隨着時間流逝、情勢發展而得到解決。

基於第五屆聯大和對日和約的經驗，美國又否定了此前的某些設想。在第六屆聯大召開之時，美國逐一否定了解決臺灣問題的各種可能，決定採取儘可能拖延的政策，等待一些不確定因素（比如中國的最終控制權）落定，等待遠東若干變數（比如新的戰爭）的發生。這一政策在搖搖擺擺中持續着，基本貫穿了1950年代。

作爲冷戰格局中一環的臺灣問題時而會成爲美國遠東政策的棋子。1953年2月，針對中共拒絕在朝鮮半島的談判上妥協的立場，新上任的美國總統艾森豪威爾曾一度拋出解除臺灣“中立化”的政策，不再以第七艦隊阻止臺灣當局攻擊大陸。但這種“解除”基本上是一種姿態，美國並無放棄干涉的打算。2月5日，美國軍事顧問團團長蔡斯致函要求臺灣當局封鎖汕頭致大陳海岸，並增加突擊大陸次數、加強海面及空中偵察以獲取情報，但是他又強調對大陸作重要攻擊時應事先與其洽商。經臺灣方面詢問，蔡斯表示，所謂“重要”即指五百或以上人員參與的突擊，或者由營、團、師或更大單位擔任之突擊行動。且因擔心臺灣空軍力量不足，蔡斯並不主張臺灣方面進行有可能導致大陸報復行動的空襲。4月20日，藍欽（Karl L.Rankin）前往臺“外交部”面遞備忘錄，要求臺灣當局正式承認“不從事足以損害美利堅合衆國最高利益之任何進攻性之軍事行動”。可見，美國在特定環境下，雖有解除臺灣“中立化”的表示，卻未放鬆對臺當局的束縛。解除“中立”之舉被限制在獲取情報層面，挑釁或重大軍事行動是被堅決制止的，兩岸的分裂是不能改變的。

白鴻亮對解除臺灣中立所提意見中譯本，1953,

典藏號002-080102-00049-005

美國對臺灣地位的懸置，成爲蔣介石等人不斷疑懼擔心的心病。1953年3、4月間，外傳美國不惜以“託管”臺灣爲條件謀求朝鮮半島停戰，而時任國務卿的杜勒斯正是推動臺灣“託管”者之一。蔣介石向駐臺灣“公使”藍欽表達了憂慮，指出：“臺灣‘託管’事爲中國人十年以來所擔心者”，請其轉告杜勒斯務必以實際行動打消民衆疑慮。兩次危機期間，“託管”臺灣的可能尤爲蔣介石所懼。在臺海局勢緊張的時刻，美國對於如何解決“外島”軍事衝突並沒有好的對策。美國遠東軍事力量有限，其國會、輿論及各盟友均反對美國爲金門馬祖等“外島”而捲入戰爭，美國只能盡力謀求停火。在此情勢之下，有關“託管”臺灣、讓出“外島”、“兩個中國”等建議紛紛流出。蔣介石將聯合國“託管”視爲美國“出賣”臺灣當局的一個步驟，多次向美表示抗議，並以結束“託管”流言爲由向美提出要求。1954年9月，第一次臺海危機發生後，杜勒斯訪臺，蔣介石趁機要求臺美儘快簽署共同防禦條約，以此結束有關聯合國紅色中國席位的爭議以及有關臺灣“託管”可能性的議論。美國內部在激烈討論之後，打算以第三國向聯合國提出臺海停火建議的方式來解決臺灣危機，於是在10月中旬派助理國務卿饒伯森（Walter S.Robertson）、中國事務辦公室主任馬康衛（Walter P.McConaughy）赴臺勸說蔣介石接受美國的方案。蔣介石對於此種建議頗爲反對，指出美國打算實施出賣臺灣的幾個步驟：“外島”停火和中立、臺灣島停火、聯合國“託管”、中共加入聯合國、中共接管臺灣。當然，蔣介石如此說法只是種策略，他以略帶極端與誇張的措辭表達着不滿，敦促美國儘快採取同臺灣訂約等方式來挽救臺灣的士氣民心。很快，臺美“共同防禦條約”被簽署，蔣成功地將臺灣命運系在美國船艦之上。然而，有關臺灣“託管”的言論並未終結。

接受美國贈艦儀式，1953年5月14日

典藏號002-080106-00047-016

1950年代美國輿論界出現過幾個議論臺灣前途的高潮，譬如1954年下半年到1955年上半年因臺海危機而生的高潮，譬如1957年因臺北發生攻擊“美國大使館”的“五二四事件”而生的高潮，又如1958年因第二次臺海危機而生的高潮。雖然1951年12月時，美國已形成放棄聯合國“託管”臺灣的基本立場，此後數年並無大的改變，但是在“臺灣地位未定”的前提下，有關“託管”的議論並未斷絕，且因勢起伏，時而高漲。蔣介石密切關注着此類消息，並時常表現出情緒化的衝動。1955年2月，在同饒伯森等人的談話中，“外交部長”葉公超曾有對蔣因臺灣“託管”等類言論而起的情緒化的表現進行的繪聲繪色的描述。“中央通訊社”人員每天勤奮地從大洋彼岸的報紙中發掘此類消息，每天早晨向蔣介石大聲朗讀。蔣認爲這些專欄作者必與一些要人有着接觸，這些言論不會是完全沒有基礎的。

蔣介石對於“託管論”的強烈態度使一些局外政要也有着相當的感知，挪威的外交部長曾向美方詢問，蔣去世後以聯合國“託管”方式使臺灣人向政治成熟的方向發展是否可行。在這場挪威外長、大使與美國國務卿杜勒斯關於將“外島”與臺灣分離的對話中，杜勒斯亦透露出這樣的考慮：臺灣人目前缺乏政治組織和政治的成熟度，美國無法將其帶入現行政權，但隨着越來越多臺灣人加入到國民黨的軍隊當中，這支軍隊會更加效忠於臺灣島而不是中國大陸。由此可見，1958年時，以杜勒斯爲代表的政要已在美國對臺灣地位的拖延政策中看到了希望。在軍隊心理所向悄然改變的過程中，美國政府所希望的臺灣長久中立化似乎正在實現。

四

1950年6月朝鮮戰爭發生，在此前後，國民黨丟失大陸，美國主導的所謂對日和約簽訂，遠東局勢的動盪與緊張使美國對臺政策發生着重要變化，其中有大尺度轉向，也有探討摸索與調整。從政府決策角度來看，較爲明白地主張“託管”臺灣的時期其實只有1948年11月至1949年11月一年的時間。1949年年底到1950年6月美國有意從臺灣抽身，1950年夏到1951年年底美國在試探包括“託管”在內各種方案的可行性，1951年年底從決策層面否定了“託管”臺灣這一路徑。1951年年底以後，雖然美政府不以“託管”臺灣作爲遠東政策的一部分，但由於美國將臺灣地位人爲地懸置，包括“託管”在內的各種言論並未止息。

1948年以前，戰後臺灣應由國際管制的議論和主張未被美國決策層重視。1948年冬，國民黨的敗局逐漸成爲必然趨勢，美國越來越擔心臺灣落入敵手，試圖將臺灣從中國剝離。但對有限度介入情況下實行分離臺灣政策的可行性進行充分評估後，美國放棄這一主張。從1949年12月下旬，美國國務院對開羅宣言等文件法律效力的肯定，和總統杜魯門對“臺灣屬於中國”的公開承認，到1950年5、6月間，美國認爲臺灣即將不保，準備從臺灣撤僑，這是美國在權衡利害之後對臺灣有意疏離和短暫放棄的一個階段。然而，遠東局勢的緊張使他們很快否定前說，否定此前美國曾參與簽署的歷次文件，拋出“臺灣地位未定論”。而後，爲應對中蘇對美國侵臺的指控，美國曾希望借聯合國大會解決臺灣問題。但美國很快發現，聯大的討論可能會將臺灣問題引向另一個不利於美國的方向。在與各國就對日和約事的接觸中，美國又否定了由遠東四國商討解決這一路徑。在一時找不到多數盟友都能支持的方案的情況下，僅以原則聲明取代具體方案的辦法成爲美國的選擇。“中立化”原則是其中的重要一項，儘管後來在同臺灣當局的交涉中美國屢次否認此項意圖，但其實際的做法卻始終在進行使臺灣“中立”的操作，這一操作的結果就是使兩岸的分離狀態在延續中出現更多不利因素和某種固定化傾向。

朝鮮戰爭爆發後，美國並沒有很快制定出對臺灣的具體對策。1950年下半年，美國對臺灣“託管”之說相對於英聯邦來說，有猶豫不決的表現。這是因爲美國考慮重點、處境乃至立場與英聯邦都有着或多或少的不同。英聯邦最爲擔心的是引火燒身，想要平息局勢，且並不介意“託管”後臺灣歸屬中共的可能；而美國要考慮到整個遠東的局勢，要杜絕可能增強蘇聯力量的因素，要確保臺灣不爲社會主義陣營所得。應該指出的是，美國難以決斷的只是如何處置臺灣的措施和行動，在是否應該介入臺海事務的問題上美國十分肯定。美國認爲自己對臺灣的處置負有重要責任，因此，在接下來的對日和約問題上，美國爲確保臺灣做了大量工作。在美國操控下，舊金山和約僅規定臺灣由日本“放棄”，而未言其他。從與中英共同聲明臺灣戰後歸還中國，到主張臺灣地位待對日和約確定，再到對日和約的模糊措辭，美國完成了對臺灣主權態度的反轉，將“臺灣地位未定”狀態坐實。

臺灣光復後，蔣介石始終警惕並抵制着臺灣問題的國際化。美國的決策說到底是基於對自身實力和利益的權衡，但蔣對“託管”臺灣的堅決抵制和不配合多少打消或阻滯了美國將臺灣交聯合國的想法。自然，大陸方面的反對亦是不可忽視的因素，在這一點上兩岸是一致的。聯合國的“託管”不但爲中國人民所反對，還可能使共產主義勢力成功介入，同時，在“託管”後的處置上美國並不能與盟友達成一致看法，因此“託管”臺灣一事除在特定時期被美國高層積極地試圖推進過，其他時候只是作爲水面下的暗潮存在。

這種暗潮給中國帶來巨大傷害。部分美方人士暗中“有節制地”縱容“臺獨”，以所謂“臺灣人的呼聲”作爲“託管論”的背景音；美國對臺灣地位的模糊化處理，也爲分裂勢力提供了發揮的空間。1950年代，“託管”成爲“臺獨”者的普遍主張。美國在1950年代定下的對臺政策的基調延續多年。中美建交後，美國雖不再發表有關“臺灣地位未定”的聲明，但仍強調對臺灣主權問題“不採取立場”，表明其並未從根本上放棄“臺灣地位未定論”的立場。美國對“臺灣地位未定論”實質上的堅持延續至今，此論在便於美國深度介入臺灣事務的同時，助長了“臺獨”心理，爲兩岸關係帶來複雜的負面影響。

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