文|李鐵

剛剛朋友轉發來一篇文章，文章作者言之鑿鑿地說，中國在城市發展路徑中分爲"大都市圈派"和"小城鎮派"，而且是"小城鎮派"主導了政策話語權等等。文中引用的政策資料過早，有一些是近四十年前的內容，還對中央提出的嚴控超大城市發展提出異議。

其實持有這類觀點的學者不在少數，他們都有一個共同點，大都沒有參與過有關政策的研究，同時還存在着一個嚴重的認識誤區，就是對中國目前的體制障礙和改革存在的嚴重阻力，並不是十分了解。

限制大城市是特定歷史的產物

據我所知，限制大城市發展的政策源於上世紀80年代對農產品供給的擔憂。

在拉美國家，人口過多湧入大城市，導致了"城市病"的發生。在中國，人們則更擔心因城市人口過多，而導致農產品供給不足，進而影響到城市的社會穩定。這種觀點曾經在很長一段時間內影響到了當時的政府決策。

直到中國農產品穩定供給成爲常態，而工業化進程和就業吸納能力也大幅度增加後，纔開始調整城市發展政策。但當時制定的"控制大城市規模，合理發展中等城市，積極發展小城市"的方針，也還是從社會穩定的角度出發，認爲小城鎮和農村的聯繫比較緊密，在那裏人口多聚集一些，體制上的阻力不太大，對社會穩定的影響也相對較小，而且也不會產生嚴重的城市病。

發展小城鎮，主要是杜潤生先生和于光遠先生根據當年農村工業化進程，提出適度安排人口向小城鎮集中，防止造成"村村點火，處處冒煙"的現象。

而且，1984年的中央有關文件還特別提出，允許農民自理口糧，進入小城鎮經商辦企業。針對快速發展的農村工業化，以及農業連年豐收造成的農產品相對過剩，農村產生的大量剩餘勞動力亟需尋找新的就業機會。現在來看，從選擇適合農村工業化的載體出發，鼓勵發展小城鎮，在當時確實是現實選擇。

當年的另外一個現實是，任何一個縣級以上城市，都嚴格限制農民進城，就更不要說大城市了。進城打工的外來農業人口，很多都被當作盲流對待。提出發展小城鎮，既是適應農村勞動力流動的現實需要，更多也是無奈的選擇。沒有這段歷史經歷的人，很難想象當時制定政策的出發點。

自上世紀80年代中期開始，鄉鎮企業逐步向小城鎮集中，在鄉鎮企業佔據全國工業產值的三分之一後，小城鎮發展也如雨後春筍，在東部沿海地區如珠三角、長三角和環渤海經濟圈迅速發展起來。現在看到的都市圈大中小城市密集的現象，很多都是由當年小城鎮發展演化而來。

在當時的歷史條件下，中國宏觀決策的思維定式還是出於對大城市病的擔心，對農產品供給的擔憂，也是考慮到城市社會的穩定和戶籍人口的切身利益，更多是對未來能否承載更多就業壓力的擔心等。限制大城市發展，實際上是對於中國的工業化進程和城鎮化進程心中沒有把握。這是在特定歷史條件下的決定，並不是所謂"小城鎮派"在鼓吹小城鎮發展，而是各類縣級以上城市根本就不允許農業人口大規模進城就業和定居，其中城鄉分割的戶籍制度發揮着決定性作用。

小城鎮戰略並非城市路徑選擇

上世紀90年代初，在杜潤生先生的倡導下，有關部門開始深入研究如何破解城鄉二元體制矛盾。把小城鎮作爲突破口，成爲當時國家體改委推進城鄉統籌發展的重點任務之一。任務的核心是研究如何通過加快城鎮化進程，使更多農村剩餘勞動力能從土地上解放出來，實現"減少農民才能富裕農民"的目標。

1998年，中央十五屆三中全會提出了"小城鎮，大戰略"。這一政策方針的提出，其實並不是要解決中國的城市發展路徑問題，而是要深入推進農村改革，解決農村剩餘勞動力流出問題。在大城市戶籍管理制度排斥外來人口的形勢下，只有在小城鎮進行改革，纔可以率先實現體制上的突破，原因是小城鎮與農村有天然的密切關係，而且在小城鎮改革的阻力較小。

在國家體改委和國務院十一個部委制定的政策文件中，明確地提出了有關戶籍管理制度、土地管理制度和向小城鎮下放權限等多方面的改革內容。其中關於土地管理制度改革，更多的是如何利用集體建設用地來促進小城鎮的發展問題。當時大城市農民進不去，小城鎮可以率先突破，否則農村剩餘勞動力無處可去，農村改革就無法深入推進。這就是"小城鎮，大戰略"提出的最重要的原因，而不是很多人認爲的所謂城市發展路徑選擇。

但與此同時，因爲1994年有一個美國學者布朗寫了一篇文章，質疑中國的糧食能否養活未來的16億人口。引起了決策層的高度重視，進而實行了最嚴格的耕地保護制度，中國土地供應也因此開始嚴格的計劃管理。這意味着，誰能拿到土地資源，誰就具有經濟發展權。土地計劃管理最大的特點就是土地指標按照行政等級由上至下進行分配。

同時，爲防止"村村點火、處處冒煙"和濫佔耕地、防止環境污染等問題，全國縣以下的工業園區全部被強制關停，幾乎等於中斷了小城鎮的發展進程。絕大部分用地指標被分配給各級中心城市、地級以上城市和少部分縣級城市。這些事實說明，雖然我們曾經試圖推進小城鎮的發展，並以此爲突破口打破城鄉勞動力流動的障礙，但是之後新增資源基本都用於滿足各類中心城市的需求，鄉鎮企業和小城鎮的發展勢頭完全被遏制了。

大城市和小城鎮之爭並無實際意義

如果瞭解中國的城市管理體制，就會注意到一個現象。儘管在上世紀八九十年代，廣東、浙江、福建、山東、江蘇等沿海五省70%的產值是在縣以下創造的，但是所創造的稅收百分之百要上繳到上級政府，也就是縣級以上城市政府。這意味着小城鎮沒有自己可支配的財源，而上級政府則可以動用這筆財力，用來解決本級政府所在地的公共服務支出和基礎設施建設等問題。

這體現出中國等級化城市管理體制存在的體制弊病。不僅縣以下小城鎮無法獲得新增資源，而且自身創造的財源也要被上級政府拿走，返還給當地的也就10%左右。這種體制在世界上其他國家是不存在的。

從實際發展看，真正享受到土地供給計劃管理好處的，是幾乎所有的大城市。它們之所以能發展爲超大城市或特大城市，大多是通過行政手段拿到了最稀缺的計劃分配的土地資源，才利用得天獨厚的高等級優勢獲得了最大的發展機會。

而更爲嚴峻的現實是，高等級城市通過計劃手段拿到了優質資源，獲得了最大的發展機會，雖然可以創造更多的就業機會，吸引了外來農業轉移人口進城務工，但是並不會爲他們提供與城鎮戶籍居民同等的公共服務待遇。這是現在所有特大城市和超大城市以及外來人口占比高的城鎮的通病。

討論大城市和小城市，我常談到利益問題。因爲房地產開發商的利益在大城市。絕大部分社會精英都住在大城市：各級政府官員都在大城市買房；企業家的財產也多體現在大城市，因而他們也都住在大城市；影響社會輿論走向的知識分子和媒體精英更是住在大城市。這些羣體當然都希望優質資源更多集中在自己所生活居住的大城市，所以他們自然會主張支持大城市的發展政策。當然，原來的很多大城市，現在已經成爲了特大城市和超大城市。然而，控制外來人口享受公共服務的戶籍政策並沒有發生根本的變化。

很多學者自以爲鼓勵大城市發展是市場規律的體現，殊不知正是計劃經濟的資源分配方式和行政等級管理的干預，導致了大城市越來越大，達到了特大、超大的規模後，反過來會控制外來人口的進入。如果資源繼續投入到這裏，那麼會發生什麼樣的情況？就是戶籍人口享受的公共福利越來越高，利益越來越固化，而外來人口在就業地城市落戶則越來越難。

關於大中小城市發展的爭論很多，也一直在持續，但從來就沒有對城市發展規模提出異議的"小城鎮派"。如前所述，只是在當年歷史客觀條件下，農村剩餘勞動力無處可去，只有率先在小城鎮改革才能實現體制上的突破。但是一些東部經濟發達地區的小城鎮充分享受到了農村剩餘勞動力的好處之後，也同樣限制對外來人口落戶。如今，這些小城鎮現在正嘗試如何通過行政區劃的調整變成設市城市。

當一些學者提出都市圈發展思路的時候，原來的大城市變成了超大的中心城市，原來的小城市變成了大城市，原來的小城鎮事實上已經成爲了中小城市，他們都分佈在都市圈內。在這個時候，關於所謂的大城市和小城鎮的爭論還有什麼意義呢？

其實，我們從來不反對發展哪類城市，當然從規模效率的角度來講，人口密度較高的城市，基礎設施和公共服務設施的利用效率就會高一些。但問題的關鍵並不在於發展哪一類城市，而是需要根據市場規律和產業發展成本來配置資源要素，少一些行政干預，少一些城市等級的約束。

不久前中央在《關於新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》中提出，"推動公共資源由按城市行政等級配置向按實際服務管理人口規模配置轉變"，就已經明確了未來的改革方向。也就是說，只要要素根據市場的選擇流向哪一類城市，哪類城市的發展機會就可能大一些。

從這個意義來說，與其在應該發展大城市還是小城鎮話題上爭論不休，不如去討論如何打破要素流動阻礙來得更有價值。

作者爲中國城市和小城鎮改革發展中心首席經濟學家，編輯：朱弢