文 |《瞭望》新聞週刊記者 駱國駿 孔祥鑫 烏夢達 趙旭

從景山公園拍攝的北京中軸線（5 月 26 日攝） 鞠煥宗攝 / 本刊

◇戰略留白是在未來發展的時間軸上提前預留和凍結一部分用地，以期在規劃遠期能夠在城市集中建設區內保留更多的藍綠空間和非建設用地，一方面爲國家級重大戰略項目提供更多選址可能，另一方面增加貼近市民生活的生態休閒和康體遊憩功能

◇132平方公里的戰略留白空間，是首都功能核心區東城區和西城區總面積的1.4倍，與卡塔爾首都多哈面積相當，約等於六分之一個紐約、十二分之一個倫敦

◇北京所執行的是“現狀減量”之後進一步減量“留白”規劃建設用地，這相當於從各區已經允許開發建設的盤子裏“割肉”

4月戰疫正酣，北京市發佈重磅消息：已在全市規劃132平方公里“戰略留白”用地，並以市政府文件形式出臺了管理辦法，原則上2035年前不予啓用。

2017年，黨中央、國務院批覆《北京城市總體規劃（2016年—2035年）》，明確提出“減量發展”要求，確定了人口總量上限、生態控制線、城市開發邊界三條紅線。其中要求，實現城鄉建設用地規模減量，包括堅守建設用地規模底線，嚴格落實土地用途管制制度，促進城鄉建設用地減量提質和集約高效利用。

北京戰略留白之策，爲落實總體規劃提供戰略支撐，給城市長遠發展預留高質量發展空間，助力超大城市可持續發展。

戰略留白爲首都長遠發展留空間

戰略留白是在未來發展的時間軸上提前預留和凍結一部分用地，以期在規劃遠期能夠在城市集中建設區內保留更多的藍綠空間和非建設用地，一方面爲國家級重大戰略項目提供更多選址可能，另一方面增加貼近市民生活的生態休閒和康體遊憩功能。

戰略留白爲保障中央功能、強化首都功能做好戰略預留。北京市規劃和自然資源委員會主任張維對《瞭望》新聞週刊記者表示，北京以世界眼光謀劃首都發展，在城市重要節點和軸線關鍵位置上，爲服務首都城市戰略定位，即全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創新中心，預留具有戰略意義的空間。

南中軸上的留白就是爲首都城市戰略定位服務的一個縮影。北京規劃在豐臺區南中軸區域預留約5平方公里戰略留白用地，向南在大興國際機場臨空經濟區預留約15平方公里戰略留白，結合南苑溼地森林公園等大尺度綠化建設，將強化和重塑南中軸的空間秩序，促進北京地區南北均衡發展。

戰略留白爲重點功能區產業創新孵化和待轉型地區產業調整升級進行控制和預留。北京市規劃和自然資源委員會副主任楊浚告訴本刊記者，考慮到產業培育、成長及功能區的建設週期，在重點功能區周邊劃定留白區域，進行土地預控管理，可爲高精尖產業發展預留空間資源。同時，對一部分待轉型、待騰退區域提前進行管制干預，待轉型升級政策和實施路徑清晰之後再啓用實施，“這樣可以規避難以挽回的短視決策”。

本刊記者日前在調研中瞭解到，北京城市副中心文化旅遊區在環球主題公園中部、南側、西側及東北側，共規劃約73公頃戰略留白用地。未來規劃承接環球影城外溢的產業需求，以及向東與張家灣古鎮和張家灣設計小鎮，向南與臺湖演藝小鎮，形成北京城市副中心南部的一條文創科創產業帶。該戰略留白用地將在圍繞環球影城的文創科創功能達到一定規模後再適時啓用。

戰略留白爲提升和改善人居環境品質主動調控空間佈局和用地結構，同時有助於提高城市承載力和容錯率。張維表示，近年來，北京以拆除違法建設和疏解非首都功能爲主要抓手，騰籠換鳥、調整結構，疏解釋放出的空間資源，除了優先補足羣衆急需的公共服務設施之外，其餘按照“先白後綠、非白即綠、亦白亦綠”的思路進行處理。

傳統城市規劃傾向於提前“把指標用滿、把用地鋪滿、把白地佔滿”。“無論是着眼當前發生的新冠肺炎疫情等重大突發情況，還是回顧北京城市規劃發展的歷史，都證明劃定比例合適的留白，爲城市長遠發展和高質量發展預留彈性空間，有助於提高城市承載力和容錯率，對首都而言意義深遠。”張維說。

立足“兩個一百年”奮鬥目標推進戰略留白

作爲全國首個實施減量發展的城市，北京現狀城鄉建設用地要從高峯的2945平方公里，到2020年底減量到2860平方公里，2035年減少到2760平方公里。戰略留白是在用地規模減量基礎上，再預留132平方公里。

張維表示，雖然總規的規劃期是到2035年，但戰略留白還要着眼2050年，立足更長遠的第二個百年奮鬥目標。“2035年藍圖，要給第二個百年預留空間，這體現了北京市委市政府更長遠的戰略和責任擔當。”張維說。

北京市城市規劃設計研究院院長石曉冬在接受本刊記者採訪時算了一筆賬，132平方公里的戰略留白空間，是首都功能核心區東城區和西城區總面積的1.4倍，與卡塔爾首都多哈面積相當，約等於六分之一個紐約、十二分之一個倫敦。他表示，特別是新版總規中，中央並沒有要求北京市進行戰略留白，但寸土寸金的北京能主動抑制土地開發衝動，“一屆黨委政府把後幾屆的發展用地留下來，以期爲落實國家級重大戰略項目等重要目標提供選址可能，這種政績觀說易行難，體現了北京市委市政府的擔當和決心”。

北京大學城市與環境學院教授林堅介紹，任何一個超大城市的發展，都需要在“謀定而後動”和“未定則先不動”之間尋求平衡、做出選擇。新時代新的發展理念和自然環境的硬約束，越來越對“攤大餅”式粗放發展敲響了警鐘。擺脫這種發展慣性，主動向集約節約高效發展轉型，成爲未來城市可持續發展的關鍵。

北京市委書記蔡奇表示，減量發展不是減少發展，而是通過減重、減負實現創新發展、高質量發展、可持續發展。減量發展、綠色發展、創新發展，成爲首都追求高質量發展的鮮明特徵。

數據顯示，北京市提出減量發展戰略以來，城鄉建設用地規模連續兩年下降，減量約64平方公里，但全員勞動生產率卻從2017年人均22.7萬元提高到2019年人均26萬元以上。

以歷史耐心和戰略定力“啃硬骨頭”

與一般的“規劃留白”不同，北京所執行的是“現狀減量”之後進一步減量“留白”規劃建設用地，張維形象比喻，這相當於從各區已經允許開發建設的盤子裏“割肉”，難度之大可想而知。

作爲政府職能部門負責人，張維坦言，留白戰略的制定和推進也曾面臨很大壓力。“減量留白的指標任務，要落實到北京十六個區，落實到每一個地塊上，爲此我們和各區先後磋商討論了6輪、歷時一年半。”最終的劃定方案，是市區之間反覆磨合的結果，既體現了規劃的戰略引領作用，也具備規劃實施的可操作性。爲了防止各區減少用地、轉而提高容積率的增量發展衝動，北京市規劃和自然資源委員會還對留白用地上的規劃建築規模進行規劃預控，從而實現留白用地和建築規模“雙控”管理。

改革爭在朝夕，落實難在方寸。張維表示，中央強調規劃上不作爲，也是最大的失職，規劃部門必須主動作爲。一方面，北京不遷就現狀，以前所未有的魄力，敢於向患有“疑難雜症”的地區動真碰硬，劃定實地留白區域；另一方面，不畏懼未來，以堅定的歷史耐心和戰略定力，劃定規劃留白區域，探索了“實地留白+以綠看地”“規劃留白+減量置換”“戰略留白+騰退統籌”等新模式。

目前，北京規劃的132平方公里戰略留白用地已落實到144個地塊，其中2平方公里以上的地塊佔42%，在南中軸的南苑機場區域、大興國際機場區域、城市副中心等重點區域均預留了大尺度的戰略留白空間。

本刊記者採訪發現，在短期利益與長期利益、局部利益與整體利益的考量當中，北京各區也主動轉變思想觀念。北京市房山區率先公佈了分區規劃，20平方公里的戰略留白麪積位居各區前列。北京市房山區委書記陳清表示，大尺度留白也爲房山“厚積薄發”儲備了強勁動力。

號稱“一棵大樹機會價值上億元”的廣陽穀城市森林公園佔地4.4公頃，位於北京市西城區菜市口大街黃金地段。該公園建設前，現場停車混亂，垃圾傾倒現象嚴重，僅存幾十株老樹。

“當時決策作爲戰略留白用地還是很糾結的，真是下了很大決心啊。”北京市西城區委書記盧映川算了一筆賬，這裏原本規劃建設廣安產業園，是金融街核心輻射區和重要產業園區。拆遷后土地成本就接近60億元，建成商業金融園區的潛在收益保守估算也在上百億元，未來帶給區財政的年收益也將以數十億元計。“但考慮到減量發展與功能優化賬、生態環境保護賬、歷史文化風貌保護賬、居民幸福生活賬……比起蓋樓帶來的財政增長，我們要用更大的歷史跨度審視決策，幹部要對歷史負責，對城市負責。”盧映川說。

留白只增不減實施更需經得起歷史檢驗

受訪專家和業內人士告訴記者，戰略留白意義重大，特別要防止半拉子工程，確保經得起歷史檢驗。

爲強化監管，北京市規劃和自然資源委員會提出，一是建立戰略留白資源儲備庫，總量上確保只增不減；二是流程上形成從規劃編制到實施管理，再到監督運行的管理閉環；三是監管上將“領導幹部違規插手干預規劃用地事務留痕”制度細化落實到程序和規範中，每年城市體檢持續跟蹤；四是鼓勵公衆全程參與，加強對戰略留白用地的社會監督。

與此同時，記者日前調研瞭解到，真正把戰略留白規劃實施落地，還面臨不少困難。在132平方公里戰略留白用地中，尚有部分屬於存在建築物、構築物的規劃留白用地，其規模約64.5平方公里，佔48%，現狀還有地上建築規模約2200萬平方米。因此，從“規劃留白”到“實地留白”最終實現真正的“白”還需要經過長期堅持不懈的努力。

北京市規自委引導各區政府制定工作安排，將對戰略留白用地內建築物、構築物及相關產權情況進行調查摸底、分析評估，制定分類清理方案，在規劃實施過程中統籌土地開發類項目和戰略留白用地實施，綜合考慮人員安置、資源使用、成本分攤和實施時序，加強資金測算和成本管理，尋找合理可行的實施政策和引導路徑。

記者瞭解到，北京市計劃將戰略留白實施方案納入國土空間近期建設規劃和年度實施計劃，確保2035年前實現實地留白，做到“地上物清零”和“低成本”“零成本”持有，讓留白“純度”更高。

此外，專家建議：

一是從宏觀層面，把戰略留白之策納入相關法律，從中央層面加強統籌指導，確保戰略留白用地更好服務首都功能。在實施上也應加強央地協同，對於規劃留白用地上的央企、部隊等單位，如南中軸規劃戰略留白用地上的南苑機場等，需要進一步完善工作對接機制，聯合發力，推動深層次的城市功能優化和空間結構調整。

二是從區域協同層面，從京津冀協同的空間整體統籌戰略留白。例如，北京大興國際機場臨空經濟區已預留了15平方公里戰略留白用地，可考慮從更大區域尺度在北京大興國際機場的河北部分統籌規劃一定的戰略預留區。

三是探索約束和激勵並舉，不但落實約束機制，更要創新激勵機制，使各區政府更加主動落實戰略留白。

張維表示，總的來看，戰略留白規劃是北京市委、市政府的高點部署、長遠謀劃，這將是本屆黨委政府對首都的未來、對歷史、對後人的貢獻。這不僅是一次規劃編制本身的探索實踐，也是應對未來發展不確定性、提升城市發展韌性的主動嘗試。

“相信隨着持續深入的規劃實施，戰略留白在時間軸上的重要性將會越來越凸顯，切實爲落實好總體規劃、保障好減量發展打好基礎、做好儲備、立好規矩。”張維說。

相關文章