原標題：大規模減稅降費按下暫停鍵，積極財政政策何去何從？

文|盛中明徐其淵

近期，“穩定宏觀稅負”的表述時隔多年重回大衆視野。3月22日，中央政治局常委、國務院副總理韓正在財稅工作座談會上指出要“完善現代稅收制度，穩定宏觀稅負”。4月7日，在關於加快建立現代財稅體制的國務院新聞發佈會上，財政部相關負責人表示應保持“宏觀稅負總體穩定”，以支持完成“十四五”時期的重大目標任務；強調減稅降費政策要平衡好“當前和長遠”、“需要和可能”的關係，有序退出2020年的階段性減稅降費措施。

“穩定宏觀稅負”可能意味着，持續數年的大規模減稅降費進程已經按下暫停鍵。這一調整在當前階段提出，有何現實背景？作爲此前積極財政政策的重要抓手，收入端的大規模減稅降費暫停又隱含着怎樣的財政政策取向？在此取向下，支出端和債務端的財政政策在2021年會有何種邊際變化？對上述問題的分析，可以使我們對2021年的積極財政政策有更加準確的把握。

減稅降費政策：持續多年、成效顯著

減稅降費是積極財政政策的主要內容之一，目的在於降低市場主體負擔、激發經濟運行的活力和可持續性。“十三五”時期，中國的減稅降費規模超7.6萬億元，取得了以下顯著成效：

首先是明顯降低了宏觀稅負。2016年7月，中央政治局會議提出，供給側結構性改革“三去一降一補”五大任務中降成本的重點是“增加勞動力市場靈活性、抑制資產泡沫和降低宏觀稅負”。在此前後持續出臺的大規模減稅降費政策呼應了這一要求。以稅收收入的GDP佔比來觀察宏觀稅負，該佔比已經從2016年的17.5%降至2020年的15.2%，下降了2.3個百分點。從一般公共預算收入的GDP佔比來觀察宏觀稅負，該佔比從21.4%降至18.0%，下降了3.4個百分點。

其次，大規模的減稅降費切實地達到了讓利市場主體、激活微觀主體活力的目標，企業降成本效果較好。規模以上工業企業的成本費用控制可以在一定程度上反映減稅降費政策的成效。經過多年的降成本努力，2021年1月-2月，規模以上工業企業累計營業成本率爲82.92%，已較2016年至今的最高值85.87%下降了2.95個百分點。

圖1：近年規模以上工業企業營業成本率和營業收入利潤率走勢

數據來源：Wind

疫情之前減稅降費超4.8萬億元

在疫情前，減稅降費政策主要是制度性的長期安排，政策始於2016年的全面“營改增”；2018年-2019年連續的增值稅調降稅率更是帶來了大規模減稅降費的高潮。

制度性的政策安排主要體現在三個層面：一是簡化增值稅稅制、降低其稅率，全面“營改增”打通了全行業增值稅抵扣鏈條，2018年-2019年連續兩次增值稅改革簡化和降低了稅率；二是推進個人所得稅改革，2019年實行的新個稅法使中國個稅正式邁進了分類與綜合相結合課徵的時代；三是持續清理、降低政府性基金和行政事業收費，降低企業負擔。

這一時期，減稅降費目標規模逐年加碼，歷年均完成計劃目標。2016年-2019年，減稅降費的規模目標分別爲超5000億元、5500億元左右、1萬億元元以上、和近2萬億元元，目標逐漸加碼，力度逐年擴大；而從實際完成規模看，歷年均完成了計劃目標，四年間實際減稅降費規模分別爲超6196億元、超5700億元、約1.3萬億元和2.36萬億元，合計超4.8萬億元。

表1：2016年-2021年主要減稅降費政策、目標和實際減稅降費規模梳理

資料來源：根據財政部公佈的歷年政府預算執行報告整理

疫情衝擊和史上最大年度減稅降費

以疫情衝擊爲分割線，減稅降費政策大致呈現“長期性-暫時性-長期性”的演化路徑。疫情前的政策以長期的制度性安排爲主，既發揮了總量上的減稅作用，也對結構性改革有推進作用；到了2020年，前期制度性安排本可繼續發揮減稅降費的作用，但在新冠疫情突發的衝擊下，爲保持經濟社會運行的底線，突出暫時性和結構性特點的政策頻出，重點減輕了中小微企業、個體工商戶和受疫情衝擊較大行業企業稅費負擔，帶來了史上最大的年度減稅降費規模（超2.6萬億元）。得益於有效的疫情防控，中國經濟以較快速率走上了復甦道路，2021年減稅降費政策又重回注重長期制度性安排的道路。

但不容忽視的是，多年持續加碼的減稅降費政策也帶來了的巨大減收壓力。在2019年，全國一般公共預算收入就創下了自1987年以來的最低增速（3.8%）；稅收增速僅爲1%，已接近零增長。進入2020年，疫情衝擊下疊加減稅降費需求，財政減收壓力更加凸顯，一般公共預算收入同比下降3.9%，其中稅收同比下降2.3%。觀察歷史數據。因2008年國際金融危機衝擊，2009年財政收入也曾面臨減收壓力。但當前財政收入形勢較之上次危機更爲嚴峻，減收壓力更大。2009年第一季度，全國一般公共預算收入累計同比降幅爲8.3%；但到了2009年8月份，一般公共預算收入累計增速即轉正爲2.6%；而後在2009年全年實現了11.7%的增速，雖較2008年增速下降了7.8個百分點，但仍保持了較高的增速水平，這與2020年的情況大相徑庭。

當前地方層面的財政收支壓力也依然巨大。梳理各省市最新發布的預算執行報告可以發現，2020年，全國31個省級行政區（除港澳臺地區外）中，14省市一般公共預算收入負增長；全部31省市地方一般公共預算收支缺口超千億元。可以說，2020年的財政減收壓力是近20餘年以來前所未有的。

圖2：一般公共預算收入和其中的稅收收入增速走勢

數據來源：Wind

2021年積極的財政政策更加關注風險和可持續性

在收入端：大規模減稅降費政策或已按下暫停鍵

在減收壓力下，持續了數年的大規模減稅進程或許基本已經階段性地終結。如表1所列示，財政部在2021年“兩會”期間發佈的預算執行報告中，自2016年以來，首次未對減稅降費設置規模目標，這是對這一取向的基本確認。

2021年3月23日，中央政治局常委、國務院副總理韓正在中國財政科學研究院召開財稅工作座談會，提出“穩定宏觀稅負”，這也是自2016年7月中央政治局會議提出“降低宏觀稅負”後，對宏觀稅負的又一認識轉向。

4月7日，在關於加快建立現代財稅體制的國務院新聞發佈會上，財政部相關負責人表示應保持“宏觀稅負總體穩定”，以支持完成“十四五”時期的重大目標任務；強調減稅降費政策要平衡好“當前和長遠”、“需要和可能”的關係，有序退出2020年的階段性減稅降費措施。

減稅降費政策在降低宏觀稅負、降低企業運行成本、激發微觀主體活力方面已經發揮了巨大作用，但同時不得不考慮到當前財政面臨的巨大減收壓力。在此綜合背景下，大規模減稅降費或許已經階段性地按下了暫停鍵。此後一個階段的減稅降費政策可能會更關注於稅收體制的變革與支持中小企業、科創企業等結構性目標的實現。

在支出端和債務端：財政收縮幅度或高於預期

減稅降費之外，積極財政政策的另一個重要內容就是支出的擴張。而當期財政收入往往不能覆蓋支持基建、民生等衆多領域的支出，於是就會出現赤字，政府通過舉債來彌補收支缺口。

當前，收入端的大規模減稅降費暫停。進一步從債務端和支出端觀察，2021年實際赤字縮減規模高於官方口徑，全口徑預算支出增速罕見地低於收入增速，積極導向下的財政收縮幅度或高於預期。

首先是實際赤字縮減規模高於官方口徑。由於中國政府預算編制實踐的特殊性，財政在債務層面的擴張程度還需要通過不同口徑的政府赤字率來理解。結合中國以四本預算爲基本外在框架的預算管理體系，包括官方赤字率在內，中國的政府赤字率可以從四個口徑觀察（表2）。

表2：2013-2020年不同口徑的財政赤字規模（億元）和赤字率

數據來源：根據財政部公佈的歷年政府預算執行報告整理

注：1．財政赤字1、2、3、4分別表示官方赤字、一般公共預算實際收支缺口、四本預算當年實際收支缺口之和以及新增的政府顯性債務。關於財政赤字2，一般公共預算當年支出中包含了對社會保險基金預算的補貼，考慮到這一補貼體現了一般公共預算在社會保障方面的職能，本口徑仍以一般公共預算爲中心進行計算，故未在支出中剔除補貼。關於財政赤字3，雖然四本預算之間存在較爲複雜的調入調出關係，但這裏的計算僅針對“線上”收支，並不受調入調出資金影響，在計算中也考慮到了一般公共預算對社保預算的補貼，做了相應處理。

2.Wind數據庫給出了GDP、CPI、PPI的市場預測均值，這裏用（0.6*2021年CPI增速預測均值+0.4*2021年PPI增速預測均值）作爲GDP平減指數的近似值（若按CPI、PPI的預測均值的平均數計算，2021年的數據也基本一致）。2021年名義GDP增速預估值=（2021年實際GDP增速預測均值+1）*（GDP平減指數近似值+1）-1=11.2%，在此基礎上估算了2021年的預計赤字率。

其中，官方赤字率僅反映一般公共預算的收支缺口，並且通過預算調節使得實際執行數字可以完全等於預算計劃安排數字。

官方赤字規模

=一般公共預算支出總量-收入總量

=（一般公共預算當年實際支出+補充預算穩定調節基金及結轉下年）

-（一般公共預算當年實際收入+結轉結餘資金使用+調入預算穩定調節基金+調入政府性基金、國有資本經營預算收入）

一般公共預算當年的實際收入在政府預算編制中又稱“線上”收入，也就是稅收收入加非稅收入兩項，是當年的經濟活動創造的，不涉及調入調出資金這樣的體制性安排收入。而各類調出調入資金則又被稱爲“線下”收支，體現體制性的安排，“線下”收支使得預算編制可以達到平衡穩定的目標。

以2020年爲例，一般公共預算當年實際收入爲18.29萬億元，實際支出24.56萬億元，實際收支缺口6.27萬億元；但是通過調入資金和使用結轉結餘，收入端的收入總量變爲20.9萬億元，支出端再安排調出和結轉下年，支出總量就變爲24.66萬億元，則赤字正好就等於預算安排的3.76萬億元。由此，官方赤字率爲3.7%，符合2020年政府工作報告“按3.6%以上安排”的要求。

瞭解官方赤字率計算方法之後，我們自然就可以得到第二個口徑的赤字率，即不考慮調入調出資金等“線下”收支的一般公共預算實際收支缺口。當繼續把觀察的預算範圍放寬，就可以得到第三個口徑的財政赤字，即四本預算收支缺口之和，這裏的赤字規模反映全口徑四本預算中，當年經濟活動引致的赤字水平。雖然四本預算之間存在較爲複雜的調入調出關係，但這裏的計算僅針對“線上”收支，並不受調入調出資金影響，在計算中也考慮到了一般公共預算對社保預算的補貼。最後，財政赤字的規模還可以通過當年的政府新增融資額來體現。前文所述的四本預算實際收支缺口，既可以通過調入資金和使用結轉結餘彌補，但更主要的是通過政府債務來補足缺口。這裏我們將當年新增政府顯性債務額度作爲赤字規模，它等於新增中央赤字和新增地方政府債務額之和。

從四個口徑的赤字率走勢看，2020年財政政策較往年都有顯著擴張（圖3），四個口徑的赤字率分別從2019年的2.8%、4.9%、4.6%和5.0%上升至2020年的3.7%、6.2%、9.0%和8.4%。可見，2020年的財政擴張力度之空前。 

圖3：2013-2020年不同口徑赤字率走勢

數據來源：根據財政部公佈的歷年政府預算執行報告整理

注：同表2注。

當中國經濟逐步進入復甦通道，在2020年全年實現了2.3%的經濟正增長後，2021年官方赤字率目標下調至按3.2%左右安排，預算安排的官方赤字規模也較2020年下降了5.1%。但通過其他三個口徑財政赤字的降幅，可以看到2021年計劃安排赤字的實際縮減程度大於官方赤字。如圖4，財政赤字2、3、4的2021年預算安排降幅分別爲16.3%、7.1%和15.2%，均大於官方赤字5.1%的降幅。同時，如圖3，預估的2021年財政赤字率1、2、3、4分別爲3.2%、4.6%、7.5%和6.4%，分別較2020年低了0.5、1.5、1.5和2.0個百分點，其他三種口徑的預測赤字率降幅均大於官方赤字率降幅。

圖4：2021年預算安排的各口徑財政赤字規模較2020年的降幅

數據來源：財政部

注：圖中四種財政赤字的口徑與表2相同。

其次，從全部四本預算的收支觀察政府預算，可見2021年預算安排的政府四本預算支出總計增速爲5.6%，明顯低於收入端9.1%的增速，這種關係在往年比較罕見（圖5）。2013-2020年，除了2017年，四本預算的合計支出增速稍低於收入增速1.4個百分點外，其餘年份的支出增速均高於收入增速。雖然，2021年的數據僅爲預算安排數據，實際執行可能會與預算安排有所不同，但預算安排體現出的財政收縮幅度也是值得關注的。從2021年一季度的財政收支數據來看，一般公共預算支出5.87萬億元元，同比增速6.2%，雖較2020年同期高11.9個百分點，但仍較2019年同期15%的增速低了8.8個百分點。並且，這一支出規模完成全年預算安排的23.5%，低於25%的序時預算完成進度，也較28.9%的收入端預算完成進度低了5.4個百分點。財政支出端的相對收縮得到了一定程度的印證。

圖5：2014-2021年全口徑四本預算支出與收入增速對比

數據來源：財政部

注：1．四本預算當年收入總計=四本預算當年收入合計彙總-一般公共預算中的社保補貼；支出計算同理。

2．根據有關規定，2019年一般公共預算支出分別安排可再生能源電價附加收入增值稅返還資金125億元和重大水利工程建設基金增值稅返還資金26.34億元，執行中按規定轉列政府性基金預算支出，其他年份也存在這類情況。由於2020年及2021年相關的數據尚未公佈，故在計算中未剔除這類重複計算的部分。但是，這部分資金相對總體預算支出規模較小，根據2018、2019年的數據計算，考慮這一因素後的2019年總計支出增速爲10.883%，不考慮時爲10.889%。所以，圖5中的計算雖並未剔除這一重複部分，但對相關結論也無太大影響。

3．在考慮政府四本預算的收入合計時，一般應將成本補償性費用（含拆遷補償和“三通一平”）從土地出讓收入中扣除形成“土地出讓淨收益”，再計入四本預算收入合計。但本文未做此項處理，這是因爲本文意在比較2021預算安排的支出和收入增速，在收入中不扣成本補償性費用，支出也是如此，在比較層面並無影響；此外，基於目前的公開數據，也無法計算2021預算安排中的“土地出讓淨收益”。

綜合來看，在收入端，大規模的減稅降費政策在取得重大成果的背景下，由於巨大的減收壓力或許已被按下暫停鍵。在支出和債務端，從四個口徑的赤字率觀察，2021年積極財政實際收縮的程度要大於官方赤字體現的收縮程度；預算安排中，全口徑政府支出增速罕見地顯著低於收入增速，也顯示了財政政策的審慎態度。

我們或許可以做出大致的判斷：面臨巨大減收壓力，財政政策在積極導向下將更加關注風險和可持續性，其積極性的邊際減弱幅度或許會高於預期。

（作者盛中明爲中國金融四十人論壇青年研究員；徐奇淵，中國社會科學院世界經濟與政治研究所研究員，中國金融四十人論壇研究部主任；編輯：王延春）