杜濤

改革開放以來，中國經歷了1994年和2014年兩輪規模較大的財稅體制改革。2023年12月召開的中央經濟工作會議再一次提出，“要謀劃新一輪財稅體制改革”

1979—1993年，中國的財政收入佔GDP的比重逐年下降。從1979年財政收入在GDP的比重爲28.4％，到1993年已經下降到12.6％，而另一方面，中央財政收入佔全國財政收入的比重也由1979年的46.8％下降爲1993年的31.6％。

爲應對這一情況，1994年中國實施了一輪大規模的財稅改革，這輪改革的主要結果是形成了目前中央地方分稅制的財稅格局。彼時，改革的主要內容，在劃分事權的基礎上，明確了中央與地方的財政支出範圍；按稅種劃分收入，明確了中央與地方各自的收入範圍；分設中央和地方兩套稅務機構；建立中央對地方的稅收返還制度。

改革的目標就是要提高財政收入的“兩個比重”，即提高財政收入佔國內生產總值（GDP）的比重和中央財政收入佔全國財政總收入的比重。

改革後，財政收入佔國內生產總值（GDP）的比重和中央財政收入佔全國財政總收入的比重均逐漸回升，中國逐步建立了適應社會主義市場經濟的財稅體制的基本框架，調動了各方面的積極性，激發了市場活力，爲我國經濟持續健康發展奠定了基礎。

2014年，中國又啓動了一輪財稅體制改革。

這輪改革整體延續了分稅制的框架。主要從預算管理、稅收制度以及中央與地方財政關係方面進行改革。此輪財稅體制改革的基本思路是完善立法、明確事權、改革稅制、穩定稅負、透明預算、提高效率。

在2014年開始的這輪財稅改革，逐步建立了地方政府債務管理制度，摸清了地方債務的實際情況，建立了政府資產負債表，逐步理清中央與地方的事權與支出責任。該輪改革通過“營改增”，消除了重複徵稅的問題。通過一系列稅制改革，初步建立起現代化財稅體制。

中央經濟工作會議爲什麼會在此時提出謀劃新一輪財稅體制改革？與之前的財稅改革相比會有哪些不同？此輪改革的重點會是哪些？這將是一輪1994年般的改革，還是2014年般的改革？對此，經濟觀察報記者採訪了粵開證券首席經濟學家、研究院院長羅志恆，以及澳洲會計師公會華東華中區會長諸斌。

羅志恆的主要研究方向是宏觀經濟、財政理論與政策，著有《行走財稅中國：省市縣財政全景》等書籍。諸斌是澳洲會計師公會華東和華中區會長、安永（中國）華中區域稅務主管合夥人，近二十年來一直致力於爲各級政府部門、大型國有企業、全球跨國企業以及高成長民營企業提供優質的稅務合規和稅務諮詢服務。

諸斌認爲，1994年的分稅制改革奠定了我國中央和地方財稅收入分配的基本格局，而在“營改增”後，地方政府失去了主體稅種營業稅，只能通過增值稅“五五”分成彌補地方的財政收入，即使搭配了稅收返還和中央轉移支付等措施，但對地方財政的作用並不大，地方政府仍然面臨財政收入減少的困境。

在諸斌看來，目前中央與地方的財政關係尚未釐清，如何解決分稅制改革和2014年財稅體制改革未能解決和由之衍生的問題；如何在落實央地財權和事權劃分改革的基礎上，增強財力和支出責任的匹配度、健全地方政府的財政體系、緩和中央和地方的矛盾，這些將是本次新一輪財稅體系改革亟需解決的問題之一。

經濟觀察報：爲什麼要在這個時候提出謀劃新一輪財稅改革？

羅志恆：此時提出改革的背景：一是短期要化解面臨的宏觀稅負持續下行、財政緊平衡、地方債務風險上升和土地財政向何處去的問題。

二是中期要通過體制機制改革解決財政可持續性問題，避免出現財政風險。

三是長期更要站在國家治理和國家戰略的高度，通過建立現代財稅體制推進國家治理體系和治理能力現代化。更重要的是，要圍繞促進推動高質量發展、構建統一大市場、共同富裕、統籌發展與安全、應對人口老齡化、數字經濟發展等戰略任務，構建新的財政和稅收制度，充分調動中央和地方、企業、科學家各方面積極性，通過重塑激勵約束制度，實現效率和公平的平衡，實現財政更可持續。

諸斌：我認爲主要是基於以下三個方面的考慮：

一、我國經濟增長速度正由超高速向中高速換擋，疊加近年疫情衝擊和房地產市場低迷等因素，使得經濟承受巨大的下行壓力。在多重壓力的影響下，我國的財政收入增長也進入了中低速增長的區間。而爲了穩定實體經濟提振市場信心，財政剛性支出和地方舉債規模在不斷增加，使得我國的地方財政收支矛盾加劇。

二、隨着數字經濟帶來的新業態發展，對我國傳統的財稅體制和稅收徵管帶來了新的挑戰。

三、國際減稅浪潮掀起，各國都在採取新一輪的減稅政策，優化國家稅制，提高稅收競爭力，提振國家經濟。

因此，在國際和國內的雙重挑戰下，我國顯然需要新一輪財稅體制改革來改善當前財稅體制面臨的諸多問題。

經濟觀察報：新一輪改革力度會更接近於1994年分稅制改革還是2014年的財稅改革？

羅志恆：新一輪相對的是1994年分稅制改革，主要是從面臨形勢的複雜性、財稅體制與政治經濟形勢的適配性方面看，新一輪改革與1994年的改革都具有非常重大的意義，就是要通過制度改革來解決當下問題，並奠定長遠發展的基礎。

從面臨形勢的複雜性看，當前經濟增速換擋進入了中低速發展階段，短期宏觀經濟總體處於疫後恢復階段，但是總需求不足、微觀主體信心不振的根本問題沒有解決，財政形勢持續處於緊平衡狀態。

從財稅體制與政治經濟形勢的適配性方面看，上世紀90年代初的包乾制與社會主義市場經濟的目標不匹配；新一輪財稅體制改革面臨着人口老齡化衝擊財政可持續性、數字經濟衝擊徵管體制以及引發稅收稅源背離問題、共同富裕要求更加凸顯等新的形勢，都要求財稅體制作出更大的調整。

1994年改革的主要側重點是理順中央與地方的收入關係，重點是解決“兩個比重過低”的問題，因此提高國家財政汲取能力、提高中央宏觀調控能力是當時的主要目標。當然，還匹配了稅制改革，以及建立了稅收返還和轉移支付制度，將集中的財力轉移給地方政府以均衡財力、推動基本公共服務均等化。十八屆三中全會以來的改革主要側重中央與地方事權和支出責任劃分、省以下財政體制改革，陸續在基本公共服務、醫療、教育等領域劃分了中央與地方事權和支出責任，不是根據隸屬關係，而是根據事權的經濟屬性（外部性、受益範圍）劃分。

諸斌：新一輪財稅體制改革與1994年的分稅制改革和2014年的財稅改革處在我國不同的經濟發展階段，因此需要解決的問題和側重點也會有所不同。

我國目前稅制的基本框架是分稅制改革基本奠定的，又是在2014年財稅改革中不斷完善的。因此我認爲，新一輪財稅體制改革是建立在這兩輪財稅改革的基礎上的，共同的目標都是健全我國的財稅體系，更好地發揮財政稅收政策的作用。

1994年的分稅制改革一方面是適應社會主義市場經濟發展的要求，另一方面是要處理中央和地方的分配關係，其側重點在於重新構建我國的財政稅收體制。從1994年分稅制改革後的經濟成果來看，這次改革對促進我國經濟發展起到了重要的作用，在增強我國中央宏觀調控能力的同時，也調動了地方政府的積極性，激發我國的經濟活力。

而2013年十八屆三中全會提出的財稅體制改革主要涉及改進預算管理制度，完善稅收制度，建立事權和支出責任相適應的制度等。此次財稅體制改革，通過持續深化增值稅改革、實施大規模減稅降費、優化財政支出等方式，推動了我國的供給側結構性改革和經濟高質量發展。

經濟觀察報：此次提出謀劃新一輪財稅改革，相比前面的改革，側重點會是在哪裏？爲什麼側重這些方面？主要解決哪些問題？

羅志恆：這次改革將在總體堅持分稅制框架的基礎上在預算、稅制、中央和地方關係、省以下財政體制都將有新的改革。

其一是中央與地方關係方面，要進一步釐清中央與地方事權和支出責任，提高中央支出比重；解決好流動人口公共服務事權和支出責任劃分；其二是儘快穩定宏觀稅負，更加務實地構建基於共享稅爲主體的地方稅收體系而非地方稅種體系，改革個稅、消費稅，社保費改稅，探索數字稅、碳稅及可能的財產稅；其三是強化預算管理，所有政府收入均要納入預算管理，強化對支出標準和支出績效的管理，防範化解地方債務風險。

諸斌：二十大報告提出，要健全現代預算制度，優化稅制結構，完善財政轉移支付體系。

分稅制改革以來，地方政府的財權與支出責任不匹配的問題雖然經過多輪改革已經得到完善，但仍然存在一系列需要解決的問題。因此我認爲，此輪財稅體制的改革重心將集中在進一步全面梳理中央和地方的關係，優化稅制結構。

在財權財力不斷上收至中央、事權不斷下移至地方的背景下，加之我國經濟進入全新發展階段，地方政府財政收入增長乏力，面臨較爲嚴重的財政困難，與中央財政的矛盾日益突出。同時，釐清中央和地方的財稅關係能夠發揮地方政府的積極性，提高財政運行效率，穩住中國經濟增長的基本節奏。

在稅制體系方面，我國現階段稅收對經濟的調節作用發揮得還不夠充分，地方稅體系還有待完善，尚未形成具有長期穩定性的地方主體稅種來作爲地方穩定的財政收入來源。地方政府對於土地財政的依賴性較大，可持續的地方稅體系還有待建立健全和完善。