辛亥革命後，爲限制總統的權力，規範朝野上下各界人士行事，革命黨人制定了一套《中華民國臨時約法》。但還沒等到約法進一步完善，就被袁世凱廢除了，這引起了南方革命黨人的極大不滿。

袁世凱死後，由黎元洪繼任大總統，段祺瑞這個北洋巨頭理所當然成了國務總理。爲了安撫南方的革命黨，避免南北分裂，中華民國又重新恢復了《臨時約法》。

但由於《臨時約法》存在許多不足，黎、段制剛運行不久，在人事任免和對外政策上，黎元洪和段祺瑞兩人便產生了巨大分歧，矛盾也越來越深，最終導致“府院之爭”。也就是黎元洪的總統府與段祺瑞領導的國務院之間的鬥爭。

“府院之爭”最初表現在對徐樹錚的職務任免上。徐樹錚是段祺瑞的親信，也是他的心腹幕僚，時任國務院祕書長。

按《臨時約法》第三十一條規定，政府的所有文件、決議，都要總統親自簽名方能生效。

但徐樹錚這人狂妄自大，國務委員討論或出臺什麼政策，總統府一般不過問，只負責簽名，所以徐樹錚打心底裏瞧不起黎元洪，覺得這個大總統就是個擺設。徐樹錚經常拿着一摞子文件跑到黎元洪的辦公室裏讓他簽字。

當黎元洪問他這個決議是怎麼回事時，徐樹錚就說：“什麼事你不用管，只管籤就是了。”

時間一久，黎元洪就對徐樹錚產生了反感，覺得這個人太狂妄。一個大總統，豈能心甘情願受一個小祕書的氣，他決定撤掉徐樹錚。

要撤換徐樹錚，段祺瑞當然不同意。他認爲總統不應該插手國務院的人事任命，一旦開了這個先例，以後我這個國務總理還怎麼用人？再說，根據《臨時約法》第三十四條規定，任命國務員，需經參議院同意，不能總統說撤就撤。

而黎元洪則認爲，依照《臨時約法》，任命國務委員須經參議院同意，但對普通的文武職員可不經參議院同意。

而徐樹錚只是一個普通的文武職員，並非國務員，所以，作爲總統，他有權撤換徐樹錚。並且還說：“如果你不同意，我以後就不再給你簽字。”

就這樣，兩人在是否撤換徐樹錚這個問題上出現了僵局。最後還是徐世昌出面勸說段祺瑞：“何必爲了一個小小的祕書，傷了你和大總統的和氣，換就換了吧！”

段祺瑞最後還是作出了妥協，換掉了徐樹錚。黎元洪總算出了胸中這口惡氣。

但接下來的一件事，讓兩人徹底撕破了臉。此時在歐洲爆發的第一次世界大戰已經打了三年。段祺瑞以其敏銳的眼光看到，德國最終必將戰敗。所以他認爲，中國應該抓住機會，果斷加入協約國，對德國作戰。

段祺瑞之所以要加入協約國，這裏面有一個重要原因，由於清政府時期與許多列強都曾簽署過“不平等條約”。段祺瑞認爲，如果這次中國加入協約國，戰爭結束後，中華民國就成了戰勝國，到那時就可理直氣壯地收回“租借”給德國的“膠洲彎”。不僅可一雪前恥，說不定還會“烏雞變鳳凰”由弱轉強。

不得不說，段祺瑞主張參戰也是有一定道理的。

可大總統黎元洪卻反對，他認爲歐戰根本沒什麼正義可言，只喫過是一場狗咬狗的戰爭，爲什麼要把與此毫無關係的中國捲進去呢？萬一德國要是戰勝了呢？你一個國務員只是輔佐大臣，根本無權決定是否參戰，總統纔是主人，作爲中華民國總統，是戰是和，只有我說了算。

另根據《臨時約法》三十五條規定，是戰是和、締結條約，需參議院批准，再由總統簽字。你要我批准可以，但需參議院通過。不難看出，黎元洪說的也有道理。

段祺瑞也明白，是否對德國作戰，無論是總統還是總理，都不可能一個人說了算，關鍵還是在國會。他這次是下定了決心，一定要促成對德作戰。

爲了達到目的，段祺瑞聯絡一些舊軍閥組成“督軍團”對國會施壓。又讓社會上的那些無業遊民組成“公民團”，天天到國會門前去“集會”、喊口號，要求對德國作戰。

看到段祺瑞如此胡來，黎元洪作出了一個大膽的決定，他宣佈開除了段祺瑞的總理職務。

這下段祺瑞自然不服。他不服的原因就是，按照《中華民國臨時約法》，總統可以任免普通的文武職員，但任命國務委員和外交公使需經參議院通過。意思是你要撤換我得經參議院同意。

而黎元洪則認爲，第三十四條雖然規定任命國務員須經參議院同意，但沒說撤換國務員要經參議院同意，所以，總統撤換總理可不經參議院同意。

對段祺瑞有利的還有《臨時約法》第四十五條，總統提出議案和發佈命令須經“副署”同意才能生效，這個“副署”就是國務總理。

言下之意就是你要開除我，但要經過我同意你這命令才能生效，在我沒有同意你開除我之前，你這命令是無效的。

四十七條中又有，只有當國務員受到參議院的彈劾後，總統才能將其免職，但要交參議院複覈一次。意思是你要開除我，得經參議院彈劾，然後由我申請複議一次，你這命令才能生效。這些程序都沒有，你開除我就是非法的。

就這樣，雙方各說各理，互不相讓，誰也不肯作出妥協。爲了反抗黎元洪，段祺瑞把張勳召到了北京，把黎元洪趕下了臺，自己重新當上了國務總理，這就是民國史上有名的“府院之爭”。說明白就是總統府與國務院之間的鬥爭。

促使他們爭論的依據就是源自這部《中華民國臨時約法》。雖然雙方都有咬文嚼字之嫌，但從中也不難看出，這是一部不完善，又充滿矛盾的法律。

爲什麼會出臺這樣的法律，原因並不複雜。這部法律就是由當時南方的革命黨人制定的，他們的目標針對的是袁世凱。爲了防止袁世凱獨裁，他們給總統設定了諸多限制。而當時國民黨左派人物宋教仁是最有希望出任國務總理的。

但不幸的是隨着宋教仁的遇刺，讓一個新生的共和國從此走向分裂，內亂不斷。雖然後來又恢復了《臨時約法》，但這時袁世凱和宋教仁都已不在。所以再用在其它人身上，已不適合，這也不難理解爲什麼叫“臨時約法”而不是“正式約法”。

復職後的段祺瑞大權在握，他果斷的廢除了《臨時約法》。可在廣州的孫中山不答應了，難道還想學袁世凱？孫中山於是打出了護法的旗幟，宣佈起兵討伐，這就是大家都知道的“護法運動”。